Image
Demissionair minister Ben Knapen (Buitenlandse Zaken) constateerde recent dat de Europese Unie onvoldoende daadkracht heeft om zich effectief te laten gelden binnen de huidige veiligheidssituatie.[1] Die uitspraak is niet verrassend en sluit aan op het streven naar strategische autonomie van Europa. Daarmee roept minister Knapen de vraag op wat de Europese ambitie is en wat die betekent voor Nederland.
In september 2021 riep de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, in haar ‘State of the Union’ op tot een Europese Defensie Unie, zodat Europa zijn eigen belangen kan verdedigen en daadkrachtiger wordt op het internationale toneel.[2] Het daarin aangekondigde Strategische Kompas van de Europese Unie, dat in 2022 vastgesteld moet worden, heeft onder meer tot doel om deze beoogde strategische autonomie te operationaliseren, waarbij militaire capaciteit een belangrijke pijler is.[3] Hoe de Europese Unie die autonomie wil bereiken zal de komende maanden blijken, als Josep Borrell, de EU-buitenlandcoördinator en verantwoordelijk voor het Kompas, de plannen ontvouwt. Desalniettemin mogen Borrells uitlatingen als richtinggevend worden beschouwd: het project moet leiden tot een gelijkwaardige relatie tussen de VS en de EU binnen het trans-Atlantische verbond en Borrell wijst daarbij op het gebrek aan militaire capaciteit – hard power – in Europa.[4]
De vervolgvraag is hoe de Europese Unie die gelijkwaardigheid wil vormgeven. Binnen de NAVO wordt al jaren geschermd met een ongebalanceerde lastenverdeling tussen de VS en de Europese lidstaten. De VS betaalde in 2012 nog 75 procent van de rekening en vanaf 2017 lijkt dat gestabiliseerd rond de 70 procent.[5] Zelfs als de Europese NAVO-lidstaten voldoen aan de afspraak om 2 procent van het bbp aan defensie te besteden, blijft het de vraag of de onbalans daarmee opgeheven wordt.[6] Vanuit het perspectief van de VS hoeft dat geen probleem te zijn, maar sluit die lastenverdeling uiteindelijk aan bij het Europese beeld van gelijkwaardigheid?
Daarnaast betekent een evenredige(re) lastenverdeling binnen de NAVO niet dat Europa daarmee over het noodzakelijke militaire vermogen beschikt om zich als geopolitieke speler te manifesteren. Zelfs als Europese NAVO-lidstaten voldoen aan de NAVO-norm, blijft de Europese Unie leunen op strategische capaciteiten van de VS zoals onder andere luchttransport, ballistische raketverdediging, inlichtingen, slagkracht en nucleaire afschrikking. De NAVO-norm biedt te weinig ruimte om dergelijke capaciteiten in Europa op te bouwen. Wederom hoeft het voor de VS niet bezwaarlijk te zijn dat Europese NAVO-lidstaten op hun strategische capaciteiten leunen – het kan voor de VS zelfs voordelig zijn. De vraag is of een Europese Unie zonder strategische capaciteiten zichzelf als geloofwaardige militaire entiteit ziet en als gelijkwaardige partner naar voren kan treden, zoals bepleit door Von der Leyen en Borrell.
Het nieuwe regeerakkoord lijkt hier op voor te sorteren en voorziet een Nederlandse voortrekkersrol op weg naar een slagvaardiger Europa. Maar wordt die ambitie ook ondersteund met adequate militaire capaciteit? Minister van Defensie Henk Kamp gaf recent aan ten minste 4 miljard euro nodig te hebben om het huidige ambitieniveau van de krijgsmacht te borgen.[7] Het regeerakkoord is ambitieuzer, maar reserveert daarvoor minder geld: 3 miljard structureel en in 2024 en 2025 één miljard incidenteel.[8] Hoewel Defensie goede bestemmingen heeft voor incidenteel geld, is het ook politieke handigheid: in 2024-25 zal de NAVO toetsen in hoeverre de afspraken van Wales, waar de NAVO-top in 2014 de 2-procentnorm overeenkwam, zijn geëerbiedigd.[9] Door in 2024-25 tijdelijk aan het Europese gemiddelde te voldoen hoopt de coalitie wellicht een te prominente plaats in het beklaagdenbankje te voorkomen. In 2020 berekende Defensie echter dat investeringen tot bijna 3 procent van het bbp noodzakelijk zijn om de krijgsmacht toekomstbestendig te maken en houden.[10] In die berekening zijn deze Europese ambities niet meegenomen, laat staan de investeringen die nodig zijn voor de ontwikkeling van strategische capaciteiten. Hierdoor is het twijfelachtig in hoeverre dit regeerakkoord ruimte biedt voor de uitbreiding van militaire capaciteit. Hoewel het nieuwe regeerakkoord de ambities van de Europese Unie wel onderschrijft, lijkt alles dus tegelijkertijd op de rem te blijven staan, waarmee concrete stappen niet vanzelfsprekend zijn.
Later dit jaar zal blijken hoe de ingeluide ambities van de EU geconcretiseerd worden en dat vraagstuk is vanzelfsprekend breder dan alleen militaire capaciteit. Onverminderd heeft de dynamiek in Europa een effect op Nederland. Als de Europese Unie zichzelf als geopolitieke speler wil positioneren, dan vereist dat adequate militaire capaciteit en in dat geval zal ook Nederland moeten bijdragen. Daarmee kan 2022 zomaar een impactvol jaar worden voor de positie van de Nederlandse krijgsmacht.
[1] Stéphane Alonso en Steven Derix, ‘Minister Ben Knapen: ‘Je kunt niet steeds van de Amerikanen blijven vragen om werk voor ons op te knappen’’, NRC.nl, 26 november 2021.
[2] Ursula von der Leyen, ‘2021 State of the Union Address by President von der Leyen’ (Straatsburg, 15 september 2021).
[3] Tania Latici en Elena Lazarou, Where Will the EU’s Strategic Compass Point? (Brussel, European Parliamentary Research Service, 7 oktober 2021) 2.
[4] Michel Kerres, ‘Josep Borrell: “De EU als soft power, dat is niet meer genoeg’’, NRC.nl, 10 november 2021.
[5] Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2021) (Brussel, NAVO, 11 juni 2021) 4.
[6] Funding NATO (Brussel, NAVO, 17 december 2021).
[7] Elif Isitman, ‘Henk Kamp roept formerende partijen op: ‘Defensie heeft minstens 4 miljard nodig’’, Telegraaf.nl, 1 november 2021.
[8] VVD, D66, CDA en ChristenUnie, Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst. Coalitieakkoord 2021-2025 (Den Haag, 15 december 2021) 38-39, 45.
[9] In 2014 committeerden Nederland en andere lidstaten zich aan de doelstelling om binnen tien jaar aan de 2-procentnorm te voldoen. Zie: Wales Summit Declaration (Brussel, NAVO, 5 september 2014).
[10] Defensievisie 2035. Vechten voor een veilige toekomst (Den Haag, ministerie van Defensie, 15 oktober 2020) 44.