Nederland, de weg kwijt

De Task Force Uruzgan  (TFU) werd in 2006 uitgezonden uit politieke overwegingen, zonder dat daaraan een militaire strategie of een operatieplan ten grondslag lag. Daarom voorzag de TFU daar zelf in. Dat verlies aan vermogen tot strategievorming is historisch verklaarbaar en is een internationaal verschijnsel. Het is echter ongunstig geweest voor de effectiviteit van de operatie van de TFU. Nederland kan het vermogen tot strategievorming terugkrijgen door enkele eenvoudige maatregelen. Hierbij gaat het onder meer om de noodzaak een militaire strategie op te nemen in het Toetsingskader en de Artikel 100-brief; de oprichting van een Nationale Strategische Raad waar de politiek-militaire leiding de strategie kan ontwerpen; de zorg voor goede inlichtingen en het opleiden van strategen. Bij dat laatste is een rol weggelegd voor de master Military Strategic Studies van de FMW.

Prof. dr. H. Amersfoort*

Nederland en de westerse wereld worstelen met de vraag hoe een einde zou kunnen worden gemaakt aan de burgeroorlogen in Syrië en Irak. Eén van de vragen die daarbij eind vorig jaar opdoemde, was of Nederlandse F-16's niet alleen doelen in Irak, maar ook in Syrië zouden mogen bombarderen. Inmiddels is deze vraag bevestigend beantwoord. Jaap de Hoop Scheffer, voormalig secretaris-generaal van de NAVO en oud-minister van Buitenlandse Zaken, acht dit een verkeerd gestelde vraag. November jongstleden zei hij tegen de Volkskrant: 'Ik heb geleerd van mijn NAVO-jaren dat militairen nooit de politieke oplossing kunnen bieden. Je hebt ze wel nodig als uiterste middel, maar ze kunnen de politici niet vervangen. Ik wil helemaal niet uitsluiten dat Nederland mee moet gaan bombarderen met de Fransen en Amerikanen in Syrië, maar dan moet er wel een politieke strategie zijn. En die heeft het Westen niet'.[1] En een daarop berustende militaire strategie dus al evenmin, voeg ik er op eigen gezag aan toe.

Dat ontbreken van een politieke en een militaire strategie voor één van de ingrijpendste dingen die een land kan ondernemen, namelijk het voeren van oorlog, is beslist ongewenst, maar komt meer voor dan ons lief zou moeten zijn. Het vormt een intrigerende kwestie, die ik graag met u wil verkennen. Laten we daarom eerst nagaan hoe dat vroeger ging en ons vervolgens verdiepen in de huidige stand van zaken. Om te beginnen neem ik u mee naar de laatste oorlog die Nederland in Europa voerde, die van mei 1940.

De historische betekenis van strategie

Na het vertrek van de regering naar Londen, op 13 mei, lag het lot van het land in de handen van één man, generaal Winkelman, de opperbevelhebber. Zijn militaire strategie kende een voorgeschiedenis van zo'n zeventig jaar. Sinds de uitroeping van het Duitse Keizerrijk in 1871 grensde Nederland in het oosten aan één van de machtigste staten van Europa, zodat de Generale Staf rekening hield met de mogelijkheid dat het land betrokken zou raken bij een Europese oorlog. De krijgsmacht had in dat geval de nationale onafhankelijkheid en de territoriale integriteit te waarborgen. In een verdedigend gevecht zouden de strijdkrachten voldoende tijd moeten winnen om bondgenoten de gelegenheid te geven te hulp te komen en de operaties gezamenlijk te vervolgen. In alle opzichten diende de krijgsmacht op deze strategie te zijn toegesneden.

Niet alleen was Winkelmans strategie geworteld in zeventig jaar geschiedenis, ze was ook concreet in de zin dat de mogelijke tegenstanders bekend waren en de mogelijke operatietonelen waren te voorzien. De Generale Staf had er theoretische ervaring mee opgedaan in zijn jaarlijkse strategische oefeningen, waarin politieke en militaire scenario's stelselmatig waren beproefd. Praktische ervaring had de militaire top ermee opgedaan onder leiding van opperbevelhebber Snijders, tijdens de veelbewogen mobilisatie van 1914-1918. Tot slot was Winkelmans strategie nationaal. Zij was de militaire uitdrukking van een nationaal veiligheidsbeleid.

Wat ik hiervoor heb geschetst, is militaire strategie in de historische betekenis van het woord. Sinds het einde van de achttiende eeuw kent de westerse oorlogvoering strategie als methode en niveau van besluitvorming om te bepalen hoe oorlog en operaties worden gebruikt om de politieke doelstellingen van een staat te realiseren. Militaire strategie vormt dus een afzonderlijke schakel tussen het politieke veiligheidsbeleid aan de ene kant en militaire acties op het operationele en tactische niveau aan de andere kant.

Hierbij wordt de strategie van boven af bepaald, zodat lagere niveaus op basis daarvan het operatieplan kunnen ontwerpen en vervolgens realiseren door het accumuleren van tactische successen. Tegenwoordig duiden we dit aan als de instrumentele functie van de krijgsmacht. Clausewitz heeft ons de oerdefinitie ervan gegeven: ‘Strategie is het gebruik van het gevecht voor het politieke doel van de oorlog’.[2]

Strategie en de TFU

Hoe staat Nederland er tegenwoordig voor, zo'n zeventig jaar na het einde van de Tweede Wereldoorlog, als het gaat om de militaire strategie? Dat valt te bepalen aan de hand van de TFU, de laatste grote operatie van de Nederlandse krijgsmacht. Welnu, de TFU is naar Afghanistan uitgezonden, per saldo zonder dat daaraan enige militaire strategie of campagneplan ten grondslag lag.

De Task Force Uruzgan (TFU) is naar Afghanistan uitgezonden zonder dat daar enige militaire strategie aan ten grondslag lag. De eerste TFU-commandant, kolonel Theo Veugels (links) was dan ook genoodzaakt zijn eigen strategische aanwijzingen te formuleren. Foto G. van Es

De eerste commandant, kolonel Theo Vleugels, zag zich dan ook genoodzaakt gedurende de eerste maanden van de operatie, zijn eigen strategische aanwijzingen te formuleren, op basis daarvan een operatieplan te ontwerpen en dat ter goedkeuring aan de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken in Den Haag voor te leggen. Het resultaat was het TFU Masterplan. Vleugels toonde zich later weinig gesticht over deze gang van zaken, omdat hij zich had moeten buigen over kwesties waarover hem strategische aanwijzingen hadden moeten zijn gegeven. En daarin had hij gelijk. Tactische staven zijn niet toegerust voor het oplossen van militair-strategische vraagstukken en moeten er daarom van worden gevrijwaard.

Door zijn merkwaardige ontstaansgeschiedenis belandde het TFU Masterplan in een politiek limbo. Het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat verantwoordelijk is voor het Nederlandse veiligheidsbeleid, keurde Vleugels' maaksel niet goed, omdat de eigen civil assessment van de tribale verhoudingen in Uruzgan en het bijbehorende plan voor de wederopbouwoperatie nog niet waren voltooid. De twee volgende operatieplannen van de TFU, het Focal Paper uit juli 2008 en het Uruzgan Campaign Plan van medio 2009, kwamen eveneens geheel respectievelijk grotendeels binnen de staf van de TFU tot stand.

Dat Vleugels in 2006 op zichzelf was aangewezen, kende verschillende oorzaken.[3] Het had voor de hand gelegen dat de staf van de International Security Assistance Force (ISAF) in Kaboel, die de uitbreiding van de operatie naar het zuiden van Afghanistan in 2005 leidde, in een strategie had voorzien. Dat was echter niet gebeurd omdat deze staf in die periode weinig ondernam om eenheid te brengen in het optreden van ISAF. Dat legde de bal bij Den Haag. Daar had het voor de hand gelegen dat de Commandant der Strijdkrachten in zijn rol als corporate operator de TFU strategische aanwijzingen had gegeven. De CDS vervulde die rol echter nog maar sinds september 2005, zodat hij er nog weinig ervaring mee had opgedaan. De strategische aanwijzingen die in Den Haag in voorbereiding waren, voorzagen een operatie in de historische traditie van de counterinsurgency. Maar die gedachtegang was nog niet uitontwikkeld en zou in de dynamiek van de politieke besluitvorming over de uitzending van de TFU worden gefnuikt.

Tot slot heerste in Den Haag verwarring over de vraag wat strategie is. Sommigen meenden dat het de taak van de CDS was strategische aanwijzingen te geven. Anderen meenden dat alles wat het ministerie van Buitenlandse Zaken doet, strategie is. Weer anderen dachten dat strategie iets theoretisch is, dat in de praktijk niet voorkomt of zeiden er geen ervaring mee te hebben. Tot slot waren er, die uit politiek opportunisme een strategie liefst achterwege lieten. Zoiets verplichtte maar tot het stellen van doelen en dat zou, wanneer deze niet werden bereikt, de minister in politieke moeilijkheden brengen.

Motieven

Berustte de operatie in Uruzgan dan helemaal nergens op? Zo erg was het nu ook weer niet. Wat Defensie aangaat, speelde een rol dat de operatie de gelegenheid gaf praktijkervaring op te doen en de wereld te tonen waartoe de krijgsmacht in staat was. Verder deed Nederland mee aan ISAF in het kader van de wereldwijde strijd tegen het terrorisme, uit solidariteit met de NAVO, die ISAF had uitgeroepen tot een lakmoesproef voor het bestaansrecht van het bondgenootschap, voorts om zich een betrouwbare partner van de VS te tonen, te stijgen in de internationale rangorde en tot slot om Afghanistan te stabiliseren en weer op te bouwen.

Dat zijn stuk voor stuk legitieme motieven, maar ze zijn alle bedrijfspolitiek en politiek van aard. Slechts één van de motieven verwijst naar Afghanistan zelf. Door hun generieke aard is het niet mogelijk er rechtstreeks militaire doelstellingen op het operationele en tactische niveau vanaf te leiden. Dat moet gebeuren door middel van een militaire strategie. En die ontbrak dus juist.

Haags onderscheid

De stokkende totstandkoming van een militaire strategie voor de TFU is definitief gefnuikt door de politieke besluitvorming over de deelname aan ISAF.[4] Deze kwam vanaf eind 2005 in toenemende mate onder de invloed te staan van de tegenstelling tussen een opbouwmissie in het kader van ISAF waaraan Nederland zou deelnemen aan de ene kant, en de voornamelijk Amerikaanse gevechtsmissie Operation Enduring Freedom (OEF), waar Nederland verre van zou blijven, aan de andere kant. Dit was een louter Haags onderscheid, en in de gegeven omstandigheden onmisbaar om tot een politiek compromis over deelname aan ISAF te komen. Het was echter zonder praktische betekenis in Uruzgan en daarom schadelijk voor de operatie aldaar.

Plein 4. In Den Haag heerste verwarring over de vraag wat strategie is. Sommigen meenden dat het de taak van de chef Defensiestaf was strategische aanwijzingen te geven. Anderen meenden dat alles wat het ministerie van Buitenlandse Zaken doet, strategie is. Foto M. Beekman

Defensie noch Buitenlandse Zaken zou er nadien in slagen zich aan die tegenstelling te onttrekken. Sterker nog, ze verloren het initiatief en hadden zich aan die tegenstelling te conformeren, ook al sprak de Artikel 100-brief van het kabinet aan de Tweede Kamer onomwonden over de verwachte noodzaak tot vechten en de mogelijkheid van verlies aan mensenlevens. Als gevolg daarvan ging tevens het concept counterinsurgency tot 2008 politiek in de ban. Dit was opnieuw schadelijk voor de operatie die, naar de TFU met het vorderen van de tijd ontdekte, niet zozeer draaide om wederopbouw of het bestrijden van de Taliban, maar heel concreet om het pacificeren van een lokale stammenoorlog met als inzet de bestuurlijke posities in de provincie en de greep op de opiumteelt en opiumhandel. Tot slot riep het ontbreken van een militaire strategie en van een strategisch narratief dat de steun van de publieke opinie voor die strategie zou kunnen werven, het onzuivere beeld op dat Buitenlandse Zaken het politieke beleid voor zijn rekening nam en Defensie alleen maar goed was voor de 'ijzerwinkel'.

Drie vragen

De vergelijking tussen enerzijds Winkelmans historisch gefundeerde strategie en anderzijds het aanvankelijke gebrek aan een strategie voor Uruzgan bewijst dat Nederland onderweg een paar dingen is kwijtgeraakt. De politiek-ambtelijke en militaire leiding heeft niet meer het vermogen een militaire strategie te ontwikkelen, ziet daar de noodzaak niet toe of weet niet wat deze is. Verder heeft zij geen strategen meer tot haar beschikking en verkeert zij in institutionele verwarring over de plaats waar strategie moet worden beoefend. In Den Haag was Clausewitz hooguit een schim en in Uruzgan stond hij op zijn kop en op de verkeerde plek. Hier klopt iets niet.

Het is niet de geringste kwestie. Nederland heeft deelgenomen aan de militaire operaties in Afghanistan en Irak uit beleidsoverwegingen, zoals het zijn van een betrouwbaar lid van de NAVO. Dat is voor een klein land in een gevaarlijke wereld verstandig. Nederland heeft voor zijn veiligheid het bondgenootschap nodig. Maar het heeft ook een keerzijde. Operation Enduring Freedom, ISAF en Operation Iraqi Freedom beoogden van deze twee landen stabiele, vreedzame samenlevingen en democratische rechtsstaten naar westers model te maken. De overtuiging wint terrein dat dit liberaal-democratische project is mislukt, als gevolg van te hoge, onrealiseerbare politieke ambities en het ontbreken van een militaire strategie.[5]

Het project heeft van het militaire instrument resultaten verwacht die de krijgsmacht onmogelijk kan leveren. Nederland en zijn krijgsmacht zijn door deelname aan de operaties in deze landen, onderdeel geworden van dit probleem. De Nederlandse krijgsmacht kortom, is met de beste beleidsbedoelingen naar Uruzgan gezonden, maar daar militair-strategisch gesproken, overvraagd door onoordeelkundig gebruik. En door zich daarvoor te lenen, heeft de krijgsmacht blijk gegeven van feitelijke overmoed, mede ingegeven door gehoorzaamheid aan de politieke leiding, door de noodzaak het eigen bestaansrecht te onderstrepen en door onvoldoende gefundeerd optimisme.

De eersten die dit aan den lijve ervoeren, waren de uitgezonden militairen in Uruzgan. Door schade en schande wijs geworden, ontwierpen zij een strategie en operatieplan die zich niet primair oriënteerden op de beleidsoverwegingen achter de operatie, maar op de concrete problematiek van de Afghaanse provincie, het pacificeren van een lokale stammenoorlog. Daarmee herstelden zij de instrumentele functie van de krijgsmacht. Maar nogmaals, dat is de omgekeerde wereld.[6]

‘Strategische ongeletterdheid’

In academische kring heeft de kwestie inmiddels een naam. Hew Strachan noemde het bij de opening van ons academisch jaar 'strategische ongeletterdheid'. Elders sprak hij van 'historische ongeletterdheid'. Isabelle Duyvesteyn, die in 2013 de kwestie in Nederland agendeerde, sprak van 'strategisch analfabetisme'. Frank Ledwidge ziet er een kwaal in: 'strategische dyslexie'.[7] Maar bij wetenschappelijke constateringen moet het niet blijven. Het wordt tijd dat de kwestie op de politieke en ambtelijke agenda in Den Haag komt. Drie vragen zijn daarbij van belang. De eerste luidt: wat is er zo bijzonder aan strategie? De tweede: hoe en waarom is de strategie in de Nederlandse en westerse politiek-militaire besluitvorming teloorgegaan? De derde is: hoe kan het probleem van strategische ongeletterdheid worden verholpen?

Het bijzondere van strategie

Het voorbeeld van Winkelman en de definitie van Clausewitz maken duidelijk dat strategie gaat over het gebruik van het militaire instrument voor het politieke doel van een oorlog. Maar dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Strategie is wat anders dan een plan. De essentie van een plan is het gestelde einddoel. Wie een plan uitvoert, heeft dat goeddeels in eigen hand. Een plan is intern gericht. In oorlog hebben plannen echter een betrekkelijke betekenis, omdat ze moeten worden gerealiseerd in de strijd tegen een vijand die meedenkt, reageert en alles in het werk stelt om ons eigen plan te dwarsbomen. Dan zijn een strateeg en een strategie vereist: die anticiperen op de verwachte tegenacties van opponent. Strategie is dus extern gericht.[8]

Een succesvolle strategie ontwikkelen en in het conflict najagen, vraagt in de allereerste plaats om superieur beoordelingsvermogen van wat er feitelijk aan de hand is in het theater. Dat begint bij het stellen van de goede vragen; een academische vaardigheid. Zulk beoordelingsvermogen is de vrucht van een leven lang lezen, studeren, kritisch nadenken, reflecteren én praktijkervaring opdoen. Daardoor ontstaan een diepe, persoonlijke vertrouwdheid met de problematiek van strategie en een betrouwbare intuïtie.[9]

Tegen deze achtergrond hoeft het niet te verbazen dat de bestudering van de strategie niet alleen het domein is van de politieke wetenschap, maar vanouds ook van militair-historici. De kracht van de historische discipline ligt bij uitstek in het inlevingsvermogen en de reconstructie en analyse van het eenmalige, unieke geschiedverloop, in al zijn complexiteit. Dat past goed bij het karakter van strategie als pragmatische, praktische kunst.[10]

Praktische problemen

Strategie is dus van zichzelf al ingewikkelde materie. Daar komen nog een paar praktische problemen bij. Ten eerste is de institutionele plaats van de strateeg onduidelijk.[11] De politicus zit in de politiek en de militair in de krijgsmacht. De strateeg bestaat als zodanig niet en heeft geen eigen institutionele plaats. Strategie komt tot stand in het overleg tussen die twee. En verder zijn er nog de NAVO, de Europese Unie en de tijdelijke coalities. De tijd van nationale strategievorming ligt achter ons. Zij vindt tegenwoordig plaats in internationaal verband, in Brussel, Washington of New York. Daarmee verdween de praktische ervaring met strategie uit Den Haag.

In de tweede plaats is er de complicatie dat de politieke verantwoordelijkheid voor de strategie verdeeld is over twee ministeries, die van Defensie en Buitenlandse Zaken, elk met hun eigen belangen, expertise en opvattingen. Defensie zal zich van nature meer concentreren op de uitvoerbaarheid van de strategie; Buitenlandse Zaken op het veiligheidsbeleid. Daardoor zijn de twee elementen die de strategie moet verenigen, het middel en het doel, verkaveld.[12] Die verkokering leidt tot onderlinge rivaliteit en levert conflicten op, die door overleg tot een realiseerbaar consensus moeten worden omgezet. Dat blijkt moeilijk.

Bureaucratie

Het volgende obstakel heet bureaucratie. De autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de strategie maken gebruik van een ambtenarenapparaat. Een bureaucratie is ontworpen om routinematige processen van bestuur en beheer volgens voorgeschreven procedures te laten verlopen. Verder is zij op haar best in het hanteren van problemen waarvoor een ondubbelzinnige oplossing bestaat, zodat ze die kan realiseren door het nemen van maatregelen. Zij schrikt terug voor ondernemingen waarin juist die oplossing zo ongrijpbaar is en die eerder het karakter hebben van een zoektocht of een sprong in het duister, zoals bij strategie per definitie het geval is. Kunst gedijt slecht in een bureaucratische omgeving. Het is veelzeggend dat het ministerie van Defensie wordt geleid door een Bestuursstaf, waarvan de commandant der Strijdkrachten deel uitmaakt. Het schema geeft weer, hoe anno 2003 het Haagse aansturingsproces voor crisisbeheersingsoperaties in elkaar stak.[13] Ook zonder dat ik de werking ervan uitleg, voelt u wel aan dat dit niet de manier is om een geniale vonk te vangen, die de tegenstander op iets trakteert, dat hij onmogelijk kon zien aankomen.

Verantwoording

Als vierde en laatste punt is het van belang dat Nederland zijn expeditionaire operaties onderneemt als democratie, terwijl het land en de rest van de krijgsmacht op voet van vrede verkeren. De strategie ontstaat dan niet meer uit een dialoog tussen uitsluitend de militaire leiding en het kabinet, maar moet worden verantwoord tegenover de volksvertegenwoordiging, het electoraat en de publieke opinie daarachter, inclusief sociale media. In deze omstandigheden komt de strategie gemakkelijk onder de invloed van de emotionaliteit, verdeeldheid en wispelturigheid die het publieke debat eigen zijn. Koers houden wordt dan moeilijk, in het bijzonder wanneer tegenslagen te incasseren vallen.

Strategie kortom, is geen idylle. Zij is moeilijk, heeft allerlei obstakels te overwinnen, zowel in eigen kring als tegenover de vijand, en leidt gemakkelijk tot ruzie en geknakte ego's of gebroken reputaties. Verder is ze het toneel van het onvoorziene, van grandioze nederlagen dan wel wonderbaarlijke overwinningen. Maar de ondergrens is natuurlijk, dat slaande deuren en al dat andere drama, verre te verkiezen zijn boven het geheel ontbreken van een strategie.

Nucleaire strategie

Laten we vervolgens eens kijken naar de tweede vraag, die naar de verklaring van de teloorgang van de militaire strategie in Nederland. Het voorgaande zegt daar al het een en ander over. Iets moeilijks, dat is verdeeld over twee rivaliserende departementen en bovendien verhuisde naar buitenlandse hoofdsteden, verliest in de Haagse bureaucratie gemakkelijk terrein. Maar een historicus kan er nog wel meer over zeggen. Een belangrijke verklaring voor die teloorgang is te vinden in de introductie van nucleaire wapens aan het eind van de Tweede Wereldoorlog. Vanwege hun precedentloze vernietigingskracht behoorden ze van meet af aan exclusief tot het primaat van de politiek, dat wil zeggen de civiele leiding. Verder is al vroeg ingezien dat ze, opnieuw wegens hun vernietigingskracht, onbruikbaar zijn om werkelijk mee te vechten. Het waren politieke wapens, in het kader van de strategie van de massale vergelding.

De vraag was echter of nucleaire strategie de titel ‘strategie’ wel verdiende. Vanouds immers, betreft die het daadwerkelijk gebruik van het militaire instrument voor het doel van de oorlog, dat wil zeggen, in een daadwerkelijk gevoerde oorlog op een concrete tijd en plaats, op basis van historische ervaring en inzichten. In die zin stonden nucleaire wapens van meet af aan buiten de Clausewitziaanse orde. Desondanks maakten de NAVO-krijgsmachten, ook de Nederlandse, operatieplannen waarin nucleaire wapens werkelijk zouden kunnen worden ingezet. En desondanks werd de Nederlandse krijgsmacht opgeleid en getraind voor een daadwerkelijke nucleaire oorlog. Er was geen alternatief.[14]

‘Flexible Response, AirLand Battle en Follow-on Forces Attack’  (FOFA)

Deze paradox is tijdens de periode zelf reeds ingezien. Twee belangrijke pogingen hebben de VS en de NAVO ondernomen om de rol van het kernwapen terug te dringen en de wereld veiliger te maken. Daardoor zou de militaire strategie in het nucleaire tijdperk haar oorspronkelijke rol kunnen terugkrijgen.

De eerste richtte zich op de nucleaire strategie zelf. Zij leidde begin jaren zestig tot die van de Flexible Response, de strategie van het aangepaste antwoord. Deze voorzag dat het bondgenootschap een aanval van het Warschaupact in eerste instantie zou opvangen in een conventioneel gevecht. Mocht dit niet volstaan, dan zou een weloverwogen escalatie volgen door het gebruik van tactische nucleaire wapens. Pas in laatste instantie kwamen strategische nucleaire wapens in overweging. Op deze wijze zou in een eeuw van twee Totale Oorlogen en ondanks het atoomwapen, beperkte oorlog, zoals nucleair-strategen dat aanduidden, weer tot de mogelijkheden behoren.[15]

Demonstratie van chemische, biologische, radiologische en nucleaire (CBRN) ontsmetting. Nucleaire wapens waren vanwege hun vernietigingskracht onbruikbaar om mee te vechten en waren van meet af aan politieke wapens. Foto MCD, A. Roelofs

De tweede poging dateert uit de jaren tachtig van de vorige eeuw. Nu zochten de VS en de NAVO hun heil buiten de strategie, namelijk in een nieuwe doctrine voor het gevecht aan het IJzeren Gordijn. In de VS ging ze door het leven onder de benaming AirLand Battle, bij de NAVO als Follow-on Forces Attack (FOFA). Ondanks aanmerkelijke onderlinge verschillen richtten zij zich beide op een zo mogelijk beslissende, conventionele bewegingsoorlog, dus zonder gebruik van nucleaire wapens. Op deze wijze zou de afschrikking langs conventionele weg tot stand komen.[16] Maar noch de Flexible Response, noch het duo AirLand Battle-FOFA boden enige garantie dat zij een nucleaire escalatie konden voorkomen, zolang Oost en West onverzoenlijk tegenover elkaar stonden. Het was onmogelijk daarover enige betrouwbare voorspelling te doen. En dan blijft de vraag, of ze ooit tot een strategie in de Clausewitziaanse betekenis van het woord hadden kunnen leiden. Beide pogingen de militaire strategie in het tijdperk van de Koude Oorlog te redden, zijn dus mislukt.

Na de Koude Oorlog

In 1989 was de Koude Oorlog voorbij. Wat bleef, was een toegenomen geloof in de superieure kwaliteiten van de manoeuvreoorlog en meer in het algemeen de manoeuvre-benadering. Het bewijs van de voortreffelijkheid daarvan werd graag gezien in de succesvolle Golfoorlog van 1991, ter bevrijding Koeweit. Een andere opbrengst van deze oorlog was de opvatting dat de VS hun positie als enige militaire supermogendheid konden behouden dankzij slimme wapens en meer in het algemeen technologische superioriteit. Daaraan danken we de Revolution in Military Affairs (RMA) en het hele complex van daarmee samenhangende concepten als Network Centric Warfare, Effect Based Operations, Rapid Decisive Operations en Transformation, inclusief een nieuwe generatie materieel en het alomtegenwoordige gebruik van ICT-verworvenheden, tot en met cyberoorlog.

De verovering van Afghanistan in 2001 en Irak in 2003 had de beloften hiervan moeten inlossen, maar de resultaten bleken dubbelzinnig. Aan de ene kant bracht de militaire superioriteit aanvankelijk spectaculaire overwinningen met zich mee. Maar aan de andere kant ontketenden deze een dynamiek die het initiële militair-strategische succes teniet deed, zoals blijkt uit de toestand waarin deze landen momenteel verkeren.[17] De strategische verwarring nam eerder toe.

Het neoconservatieve presidentschap van George W. Bush kondigde een 'een oorlog zonder einde' en een 'oorlog tegen de terreur' af. De eerste zette geen maat op de doelstellingen, wat een belangrijke functie van strategie negeert, en de tweede veronderstelt een strategie tegen een methode in plaats van een in tijd en plaats concrete tegenstander. Zij kan dus geen strategie in de klassiek betekenis van het woord zijn.[18]

De Flexible Response, de herontdekking van de manoeuvreoorlog annex het operationele niveau en de technologie van de RMA zijn belangrijke militaire vernieuwingen. Maar in het kader van dit betoog hebben ze nog iets anders gemeen. Alle hebben zij op hun manier bijgedragen aan de teloorgang van de militaire strategie en het verlies van praktische ervaring ermee. De nucleaire strategie verdiende die naam niet en was een zaak van burgers en politici. De manoeuvrebenadering leidde de aandacht af naar doctrine, naar het operationele niveau, en vandaar naar dat van de tactiek. De RMA en alles wat erop volgde, verwachtte (??) het heil van een onoverbrugbare technologische voorsprong.

Nederland

En wat betekende dat alles nu voor Nederland? Wel, het is als lid van het Atlantisch bondgenootschap, op verschillende manieren deel geworden van de hiervoor uiteengezette ontwikkelingen. Vanaf de jaren vijftig bouwde Nederland een complete, harmonieuze krijgsmacht op die volledig was geïntegreerd in de NAVO-commandostructuur, de NAVO-strategie en NAVO-operatieplannen.[19] De strategie was, zoals gezegd, nucleaire strategie met alle problemen van dien en niet meer een zaak van Den Haag maar van de NAVO en Washington. Binnen de NAVO-strategie kregen de Nederlandse krijgsmachtdelen tactische opdrachten. Het Legerkorps verdedigde een eigen vak binnen het bevelsgebied van de Noordelijke Legergroep (NORTHAG). Het gevecht bestond uit vertragend optreden, gevolgd door een hardnekkige verdediging van, en zo mogelijk beslissend gevecht in het weerstandsgebied.

De Nederlandse luchtmacht trad op binnen het verband van de Tweede Geallieerde Tactische Luchtmacht, ter ondersteuning van de operaties van NORTHAG. Op zee had de marine eveneens een tactische opdracht, het openhouden van de verbindingen tussen Europa en de VS én de bestrijding van nucleaire onderzeeboten van de Sovjet-Unie. Daarnaast werd de defensieorganisatie gedurende de Koude Oorlog sterk in beslag genomen door budgettaire problematiek en materieelprojecten. Om het hoofd te bieden aan de numerieke superioriteit van het Warschaupact op conventioneel gebied, streefde de NAVO naar een kwalitatief voordeel, door het gebruik van het modernste materieel. Gezien de ijzeren wet dat elke volgende generatie aanzienlijk duurder is dan de vorige, dwong dat tot een hoge investeringsquote en dus tot onderlinge rivaliteit tussen de krijgsmachtdelen.[20]

Al met al is het geen wonder dat de praktische ervaring met strategie, als ook het besef van de noodzakelijkheid ervan in Nederland, is verloren gegaan. In de eerste plaats was de periode van de Koude Oorlog een tijd van voorbereiden, trainen en klaarstaan, maar niet van werkelijke operaties in de Centrale Sector. Verder is nucleaire strategie van meet af aan problematisch geweest, was zij een zaak van vreemde hoofdsteden en kreeg zij concurrentie van het tactische en het operationele niveau. De krijgsmacht concentreerde zich op haar tactische taak en de defensieorganisatie besteedde veel van haar energie aan financiële bekommernissen, materieelverwervingsprojecten, bezuinigingen en reorganisaties. Daar kwam allemaal geen militaire strategie aan te pas.

De terugkeer van de militaire strategie

Uit het voorgaande blijkt dat de teloorgang van de strategie veel oorzaken kent. Zij is een veelkoppig monster, dat moeilijk valt te verslaan. Maar ik wil niet in mineur eindigen. Het wordt tijd, de laatste vraag aan de orde te stellen door te bezien hoe de militaire strategie in Nederland kan terugkeren.

Het eerste dat we nodig hebben, is te erkennen dat de huidige praktijk om militaire operaties te ondernemen, zonder sturing door een militaire strategie, een wezenlijk probleem vormt, dat opgelost dient te worden. Momenteel woedt aan de zuidoostgrens van het NAVO-verdragsgebied een uitermate complexe oorlog waarvan de afloop moeilijk valt te voorzien. Dat geeft de oplossing van het probleem urgentie. Laten we daarom in de tweede plaats, de verplichting tot een militaire strategie protocollair vastleggen. Ik stel voor als punt één aan het Toetsingskader toe te voegen de bepaling dat aan elke operatie van enige omvang waaraan de Nederlandse krijgsmacht deelneemt, een militaire strategie in de Clausewitziaanse betekenis van het woord, ten grondslag moet liggen.

De Nationale Strategische Raad

In de derde plaats is helderheid nodig over de institutionele plaats van de strategie. Gevraagd wordt een afzonderlijke institutionele omgeving waarin leiderschap, intellectuele kracht, professionele expertise en politiek-ambtelijk gezag samenkomen. Daarin hebben vertegenwoordigers van alle betrokken ministeries een plaats en wat Defensie aangaat in elk geval de CDS. Om Clausewitz' Drievuldigheid vol te maken, zouden er ook vertegenwoordigers van andere partijen in het operatiegebied, zoals non-gouvernementele organisaties, op ad-hoc basis  een plaats in kunnen krijgen. Laten we deze institutie voor het gemak aanduiden als de Nationale Strategische Raad (NSR). Dan kan de Bestuursstaf zich bezighouden met waar deze voor bedoeld is: besturen.

De goede verstaander begrijpt ook, dat de volksvertegenwoordiging inzake de militaire strategie op deze wijze meer een controlerende rol krijgt en minder een, zoals tegenwoordig usance, medebepalende. Dat maakt de rol van de Tweede Kamer minder dubbelzinnig.

In die Strategische Raad wordt per operatie onderzocht hoe hetgeen politiek wenselijk is, in overeenstemming kan worden gebracht met wat militair te realiseren valt. Dat betekent dat de discussie zich in de eerste plaats niet zozeer richt op beleidsdoelstellingen, zoals het zijn van een goede bondgenoot, maar op de operatie zelf. Bureaupolitieke overwegingen zouden eveneens buiten beschouwing moeten blijven. Politici kunnen betere besluiten nemen wanneer zij betere adviezen van militaire en ambtelijke zijde krijgen.[21]

De Strategische Raad zou bij voorkeur een permanent karakter moeten hebben en fysiek moeten zijn opgenomen in het ministerie van Defensie. Het permanente karakter ervan geeft de mogelijkheid strategische oefeningen te houden. Hierin kunnen alternatieve scenario's van de lopende operatie of fictieve scenario's worden onderzocht en geëvalueerd. Al doende ontwikkelen de leden van de raad zo een strategisch beoordelingsvermogen.

Verder doen de leden routine en praktische ervaring op en worden verschillen van inzicht of denkwijze vroegtijdig expliciet, zodat ze die kunnen verhelpen. Tot slot ontstaan zo eenheid van denken en onderling vertrouwen tussen de betrokken autoriteiten, civiel zowel als militair, politiek zowel als ambtelijk.

Goede strategen zijn dun gezaaid in de huidige krijgsmacht. Ze zullen moeten worden opgeleid. Hiervoor komen onder meer de masteropleiding MSS aan de Faculteit Militaire Wetenschappen en de module Strategie van de Hogere Defensie Vorming in aanmerking. Foto MCD, F. Strijbosch

Inlichtingen, civiel-militaire verhoudingen en het opleiden van strategen

Ten vierde staat of valt het ontwikkelen en uitvoeren van een strategie met de beschikbaarheid van goede inlichtingen over het inzetgebied. De recente bezuinigingen op de veiligheidsdiensten zijn inmiddels ongedaan gemaakt, maar de Algemene Rekenkamer constateert in een rapport uit mei 2015 dat het onbestendige beleid 'diepe sporen' heeft nagelaten. Beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald, zullen we maar zeggen.

Ten vijfde is er de kwestie van de civiel-militaire verhoudingen. Militairen zijn gewend van zichzelf te zeggen, dat zij ondergeschikt zijn aan het politiek gezag. Die onderschikking is in onze samenleving fundamenteel. Maar op het gebied van de strategie vormt zij tevens een hinderpaal, is zij zelfs kunstmatig.

Strategie dient wat politiek wenselijk en wat in de gegeven operatie militair realiseerbaar is, met elkaar in overeenstemming te brengen. Dat slaagt alleen indien de militaire leiding de vrijheid neemt openhartig te zijn over die realiseerbaarheid, ook als dat standpunten inhoudt die niet of nog niet politiek zijn gedekt of die de beperkingen van de krijgsmacht blootleggen. Die openhartigheid geldt in de eerste plaats voor het overleg achter gesloten deuren. In een liberale democratie, waar de publieke opinie bij de vorming van de strategie is betrokken, zou die vrijheid zich echter ook, zij het op gepaste wijze, kunnen uitstrekken tot het publieke debat.

Daarmee lopen militair en politicus een zeker risico, omdat eventuele verschillen in opvatting zo gedeeltelijk in de openbaarheid komen, maar ik zou ervoor willen pleiten dat risico te nemen. Strategische besluitvorming is een zoektocht vol ongewisheden en zonder garanties voor de goede afloop. We zouden eraan kunnen wennen dat dit ook zichtbaar wordt in het openbare debat. De risico's zijn verder te verkleinen door, in de zesde plaats, goede militair-strategen op te leiden. Nu in de huidige tijd niet is te voorzien wat de volgende operatie van de krijgsmacht zal zijn, heeft het geen zin op voorhand een militaire strategie voor alle jaargetijden klaar te hebben liggen. De tijden van Snijders en Winkelman liggen achter ons.

We hebben niet in de eerste plaats een strategie nodig, maar goede strategen. Dat zijn militairen en civiele deskundigen met een academisch werk- en denkniveau op het gebied van de militaire strategie en met operationele ervaring. Zij zijn dun gezaaid, ook in de huidige krijgsmacht, zodat we ze zullen moeten opleiden. Verschillende opleidingen komen daarvoor in aanmerking. Aan de FMW bestaat een succesvolle masteropleiding Militair Strategische Studies, de Hogere Defensievorming van het Instituut Defensie Leergangen kent een module strategie en aan verschillende Nederlandse universiteiten bestaan masteropleidingen waarvan individuele vakken zich ook op dit gebied bewegen. Er zijn recent initiatieven genomen die opleidingen met elkaar te verbinden. Die initiatieven verdienen steun.

Wat Defensie aangaat, zou het goed zijn als niet alleen de HDV maar ook de MSS en de daarmee verbonden universitaire masteropleidingen een erkende plaats krijgen in de militaire loopbaantrajecten. Op deze wijze kweekt Defensie een groep academisch opgeleide officieren die intellectuele vorming en praktische ervaring weten te combineren. Het sluitstuk van die opleiding vormt de academische promotie. Deze officer-scholars vormen de kring waaruit toekomstige strategen bij uitstek kunnen worden gerekruteerd. Het zou daarom zijn aan te bevelen dat de gelegenheid voor officieren te promoveren minder afhankelijk wordt gemaakt van toeval, maar een erkende plaats krijgt in het loopbaanbeleid.

Tot slot moet de blik ook naar buiten worden gericht. Want waarom zouden de NLDA en de daarmee verbonden universiteiten ook niet praktische opleidingen aanbieden aan politici, ambtenaren, journalisten en opinieleiders ter introductie in de bijzondere problematiek van strategie? In een tijd dat mensen van buiten de militaire en politieke professie zich bemoeien met de strategie, moeten die ook met verstand van zaken kunnen spreken.

Kern van de zaak is dat de militaire strategie haar historische plaats weer inneemt in de politiek-militaire besluitvorming over de operaties van de Nederlandse krijgsmacht. De militair-historici van de krijgsmacht zijn in staat daaraan hun bijdrage te leveren. Zo zijn militaire geschiedenis en haar beoefenaars noodzakelijk voor een juist inzicht in de ware aard van krijgsmachten, oorlog en strategie.

 

*    Herman Amersfoort was van 2006 tot 2016 hoogleraar militaire geschiedenis en strategie aan de Faculteit Militaire Wetenschappen van de Nederlandse Defensie Academie. Met dit afscheidscollege legde hij op 10 maart 2016 zijn ambt neer. ‘Ik dank alle vrienden, collega’s en vakgenoten die concepten van dit college van hun onmisbare en steeds waardevolle commentaar hebben voorzien of met wie ik erover van gedachten heb kunnen wisselen. Het spreekt vanzelf dat alleen ik op het eindresultaat kan worden aangesproken.’

[1]     De Volkskrant, 21 november 2015. Opinie en Debat 20-21.

[2]     W. Hahlweg (red.), Vom Kriege. Hinterlassenes Werk des Generals Carl von Clausewitz (Bonn: Ferd. Dümmlers Verlag 1991) 345. Boek III, Hoofdstuk I.

[3]     M. Kitzen, S. Rietjens en F. Osinga, 'Soft Power, the Hard Way. Adaptation by the Netherlands' Task Force Uruzgan' in: Th. Farrell, F. Osinga en J.A. Russell (red.), Military Adaptation in Afghanistan (Stanford: Stanford UP 2013) 167. M. Grandia, Deadly Embrace? The Decision Paths to Uruzgan and Helmand (Breda: Nederlandse Defensie Academie 2015) 139-140. Het ontbreken van een militaire strategie in contemporaine operaties is overigens verre van een louter Nederlands probleem, zie Hew Strachan, The Direction of War. Contemporary Strategy in Historical Perspective (Cambridge: Cambridge UP 2013) 210-234.

[4]     L.J. Hazelbag, Politieke besluitvorming van de missie in Uruzgan. Een reconstructie (Breda: Nederlandse Defensie Academie 2009) 33-34.

[5]     Vergelijk I. Duyvesteyn en J.H. Michaels, 'Revitalizing Strategic Studies in an Age of Perpetual Conflict' Orbis 60-1 2016 24-27. I.G.B.M Duyvesteyn, Strategisch analfabetisme. De kunst van strategisch denken in moderne militaire operaties Inaugurele rede Universiteit Leiden (Leiden: Universiteit Leiden 2013) 10-12.

[6]     Simpson schenkt over de vergelijkbare gang van zaken bij de Britten in de provincie Helmand klare wijn: 'By increasingly merging it [nl. war, HA] with regular political activity, and investing in operational ideas a policy-like quality, we are confronted with policy as an extension of war; that used to be the wrong way around'. E. Simpson, War from the Ground Up. Twenty-First-Century Combat as Politics (Londen: Hurst 2013) 243-244. Duyvesteyn, Strategisch analfabetisme 5.

[7]     Een vergelijkbaar pleidooi voor de blijvende betekenis van Clausewitz geeft M.L.R. Smith, 'Strategy in an Age of 'Low-Intensity' Warfare. Why Clausewitz is still more relevant than his critics' in: I. Duyvesteyn en J. Angstrom, Rethinking the Nature of War (Londen, New York: Frank Cass 2005) 28-52. Duyvesteyn en Michaels, 'Revitalizing' 21-35. Hew Strachan, Direction 22. Hew Strachan, 'The Lost Meaning of Strategy' Survival 47-3 2006 33-54. Frank Ledwidge, Losing Small Wars. British Military Failure in Iraq and Afghanistan (New Haven, Londen: Yale UP 2011) 11. L. Souchon, Carl von Clausewitz. Strategie im 21. Jahrhundert (Hamburg, Berlijn en Bonn: Mittler Verlag 2012).

[8]     L. Freedman, Strategy. A History (Oxford: Oxford UP 2013) XI. Duyvesteyn, Analfabetisme 4. F.P.B. Osinga, Science, Strategy and War. The Strategic Theory of John Boyd (Londen en New York: Routledge 2007) 8-18. C.S. Gray, Modern Strategy (Oxford: Oxford UP 1999). C.S. Gray, The Strategy Bridge. Theory for Practice (Oxford: Oxford UP 2010). R.K. Betts, 'Is Strategy an Illusion?' International Security 25-2 (2000) 5-50. T.D. Biddle, Strategy and Grand Strategy: What Students and Practitioners need to know (Carlisle Barracks, PA: United States Army War College Press 2015). G. Teitler, J.M.J. Bosch en W. Klinkert, Militaire Strategie (Amsterdam: Mets en Schilt z.j.).

[9]     J. Stone, Military Strategy. The Politics and Technique of War (New York: Continuum 2011) 2. Freedman, Strategy 242.

[10]   Voor de betekenis van de historische wetenschap, de theorie van de internationale betrekkingen en die van de internationale veiligheidsstudies voor elkaar en voor de politieke praktijk zie: C. Elman en M.F. Elman, 'Diplomatic History and International Relations Theory. Respecting Differences and Crossing Boundaries' International Security 22-1 1997 5-21. Andere artikelen in dit nummer werken onderdelen van dit betoog verder uit.

[11]   C.S. Gray en J.L. Johnson, 'The Practice of Strategy' in: J. Baylis, J.J. Wirtz en C.S. Gray, Strategy in the Contemporary World. An Introduction to Strategic Studies (Oxford: Oxford UP 2010) 373-374. D.J. Lonsdale, 'Strategy' in: D. Jordan e.a. (red.), Understanding Modern Warfare (Cambridge: Cambridge UP 2008) 19. Strachan, Direction 70-76.

[12]   Vergelijk Freedman, Strategy 241-242.

[13]   E.R. Muller e.a. (red.), Krijgsmacht. Studies over de organisatie en het optreden (Alphen aan den Rijn: KVBK, E.M. Meijers Instituut 2004) 365.

[14]   K. Booth, 'War, Security and Strategy: Towards a Doctrine for Stable Peace' in: K. Booth (red.), New Thinking about Strategy and International Security (Londen: Harper Collins 1991) 357. C.S. Gray, 'Strategy in the Nuclear Age: The United States, 1945-1991' in: W. Murray, MacG. Knox en A. Bernstein, The Making of Strategy. Rulers, States and War (Cambridge: Cambridge UP 1994) 606-610. M. Sheenan, 'The Evolution of Modern Warfare' in: Baylis, Contemporary World 61.

[15]   Strachan, Direction 113-135. L. Freedman, 'Military Power and Political Influence', International Affairs 74-4 1998 762-779. B. Brodie, Strategy in the Missile Age (Princeton: Princeton UP 1959) 305 e.v.

[16]   J.A. English, Marching through Chaos. The Descent of Armies in Theory and Practice (Westport en Londen: Praeger 1996) 153-205. R.M. Citino, Blitzkrieg to Desert Storm. The Evolution of Operational Warfare (Lawrence: UP of Kansas 2004) 254-266. C. McInnes, 'Nato Strategy and Conventional Defence' in: Booth, New Thinking 165-188.

[17]   Th. Farrell, S. Rynning, T. Terriff, Transforming Military Power since the Cold War. Britain, France, and the United States (Cambridge: Cambridge UP 2013) 1-115. T. Terriff, F. Osinga en Th. Farrell (red.), A Transformation Gap? American Innovations and European Military Change (Stanford: Stanford UP 2010). K.L. Shimko, The Iraq Wars and America's Military Revolution (Cambridge: Cambridge UP 2010). J. Ferris, 'Conventional Power and Contemporary Warfare' in: Baylis, Contemporary World 247-265. S. Biddle, 'Iraq, Afghanistan, and American Military Transformation' in: Baylis, Contemporary World 266-287.  Freedman, Strategy 214-236. Voor een historisch-theoretische analyse van de complexiteit van hedendaagse oorlogvoering zie: A. Bousquet, 'Chaoplexic Warfare or the Future of Military Organization', International Affairs 84-5 2008 915-929.

[18]   Zie bijvoorbeeld Strachan, Direction 10-25. Een kritische bespreking van de 'global grand strategy' tegen het jihadisme van de Islamitische Staat (IS) is te vinden bij: B. de Graaff, 'There's a good reason they are called al-Qaeda in Iraq. They are al-Qaeda… in… Iraq'. The Impossibility of a Global Counterterrorism Strategy, or the End of the Nation State' in: L. Jarvis en M. Lister (red.), Critical Perspectives on Counter-Terrorism (Londen, New York: Routledge 2015) 11-40.

[19]   J. Hoffenaar, De Koude Oorlog en Nederlands Defensie, Inaugurele rede Universiteit Utrecht (Utrecht: Universiteit Utrecht 2007). Onder deze titel verschenen in Armex 91-6 2007 5-13. ZIN LOOPT NIET

[20]   D.C.L. Schoonoord, Pugno pro patria. De Koninklijke Marine tijdens de Koude Oorlog (Franeker: Van Wijnen 2012). Q. van der Vegt, Take-off. De opbouw van de Nederlandse luchtstrijdkrachten 1945-1973 (Amsterdam: Boom 2013). J. Hoffenaar en B. Schoenmaker, Met de blik naar het Oosten. De Koninklijke Landmacht 1945-1990 (Den Haag: Sdu 1994).

[21]   Duyvesteyn, Analfabetisme 13.