'Nederland moet blijven deelnemen aan VN-missies'

Na de terreuraanval van Hamas vanuit Gaza op Israël begin oktober, de daaropvolgende gijzelings- en vluchtelingencrisis en onrust aan de grens met Libanon maakten topfunctionarissen van de VN overuren. Een ontwerpresolutie waarin werd opgeroepen tot een gevechtspauze voor het doorlaten van humanitaire hulp haalde het medio oktober niet door een Amerikaans veto. De VS stemde tegen omdat de resolutie nergens het recht van Israël op zelfverdediging noemde. KLTZ (SD) Caecilia van Peski volgt de ontwikkelingen met grote belangstelling. Zij werkte immers zelf voor de VN aan conflictbeheersing en kent de organisatie van binnenuit. In een interview met de Militaire Spectator legt ze uit waarom de VN imperfect én onmisbaar is. Haar loopbaan, die haar naar talloze conflictgebieden voerde en binnenkort naar Ramallah, is een zoektocht naar de dynamiek die conflict en uiteindelijk vrede aandrijft. Voor Nederland ziet zij een voortzetting van de participerende rol: ‘Laten we VN-vredesmissies vooral blijven ondersteunen’.

KLTZ (SD) drs. Caecilia Johanna van Peski (1970) richt zich vanuit CZSK en krijgsmachtbreed op civiel-militaire interactie, internationale betrekkingen en politiek-militaire zaken. Zij studeerde onderwijs- en cultuurpsychologie aan de Universiteit van Tilburg met een minor omgaan met oorlogstrauma. Haar academische loopbaan zette zij voort aan de Bundeswehr Universiteit in Hamburg en het OSCE Border Management Staff College in Doesjanbe, Tadzjikistan. Van Peski werkte onder meer voor de EU, NAVO, OVSE en de VN. In 2010 sprak zij de Algemene Vergadering van de VN toe in New York als lid van de Nederlandse Koninkrijksdelegatie. De VN selecteerde haar voor de UN Senior Women Talent Pipeline en kort daarop werd zij door de Sociaal Economische Raad benoemd tot SER-Topvrouw. Van Peski is voorzitter van de Raad van Advies van de Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties, die op 1 december in Den Haag een rondetafelconferentie houdt over 75 jaar vredeshandhaving en 75 jaar Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. In januari vertrekt zij naar het Bureau van de US Security Coordinator for Israel and the Palestinian Authority, met als standplaats Ramallah op de Westelijke Jordaanoever.

De aanval van Hamas en de daaropvolgende Israëlische vergeldingsacties hebben al aan duizenden mensen het leven gekost. Het hoofdkwartier van UNRWA, het VN-Agentschap dat al sinds 1949 humanitaire hulp verleent aan naar de Gaza en de Westelijke Jordaanoever verdreven Palestijnen, liep schade op bij Israëlische luchtaanvallen en zeker 57 VN-medewerkers kwamen daar bij om. Het conflict vraagt het nodige van een toch al overbelaste VN, die op volle toeren moet draaien door onrust, oorlog en uitputting in verschillende delen van de wereld. Verschuivingen in het geopolitieke spectrum hebben gezorgd voor een afname van financiële bijdragen aan mondiale multilaterale organisaties, terwijl ook de maatschappelijke support daalt. Zo vroeg Armenië eind september om VN-toezicht in Nagorno-Karabach, de enclave in Azerbeidzjan waar tot dan etnische Armeniërs woonden in een zelfverklaarde republiek die vanaf het nieuwe jaar zal worden opgeheven. Omliggende landen hebben uiteenlopende belangen in de regio en Rusland is als vredesmacht in het gebied aanwezig. In die situatie greep de VN niet in. Begin oktober besloot de VN-Veiligheidsraad een internationale troepenmacht naar Haïti te sturen om het oplaaiende geweld daar in te dammen. Rusland en China onthielden zich in de raad van stemming, wat een breder VN ingrijpen tegenhield. De jongste ontwikkelingen komen als een extra zorg bij het toch al zeer intensieve werk dat de VN sinds de Russische annexatie van de Krim (2014) in Oekraïne en in Rusland uitvoert. Onder de internationale druk kraakt de VN-organisatie – inmiddels 78-jaar oud – in haar voegen; een kwetsbare positie in het licht van de ontwikkelingen in de wereldpolitiek.

‘De VN is sinds de oprichting bedoeld als grensoverschrijdend overlegmechanisme, een organisatie waar ook pragmatische compromissen gesloten kunnen worden omdat landen het in veel gevallen niet volledig met elkaar eens zijn’, zegt Van Peski. ‘Hoe het wereldbestel zich ontwikkelt is ook geen zaak van de VN. Neem bijvoorbeeld de tegenovergestelde belangen tussen de Gobal South-landen versus landen in de Global North. Je ziet momenteel dat opkomende landen op het zuidelijk halfrond zich afwenden van het noorden: ze schudden onze manier van zaken doen af en zoeken alternatieven. Zoals de BRICS-naties, die landen die met hen mee willen doen aan weten te trekken met nieuwe beloftes voor een betere toekomst’. De originele BRICS-landen Brazilië, Rusland, India, China en Zuid-Afrika kenden de afgelopen jaren economieën die groeiden in kracht en macht en propageren een soortgelijke ontwikkeling voor landen met dezelfde hoop. Inmiddels hebben al veertig landen aangegeven graag onderdeel van BRICS te willen worden. Zo ontstaat er een nieuw politiek-economisch machtsblok dat de potentie heeft om eerdere multilaterale structuren te eroderen. Nadat Rusland door zijn invasie van Oekraïne in 2022 te maken kreeg met westerse sancties, is Moskou er alles aan gelegen elders in de wereld steun te zoeken. Afgelopen augustus kwamen vertegenwoordigers van BRICS samen in Johannesburg en maakten zij bekend dat in eerste instantie zes landen zich concreet bij de organisatie zullen aansluiten: Argentinië, Egypte, Ethiopië, Iran, Saudi-Arabië en de Verenigde Arabische Emiraten. Groeit dit uit tot een alternatief voor de Beweging van Niet-Gebonden Landen, of voor nieuwe diplomatieke kanalen buiten de VN om? ‘Het is een recent en een ander fenomeen, want Rusland heeft nooit tot de in 1961 opgerichte Beweging behoord’, zegt Van Peski. ‘Doordat Rusland met de invasie van Oekraïne meer geïsoleerd is komen te staan in de wereld komt het nu goed uit dat zij in 2009 het initiatief namen tot de oprichting van BRICS en daarmee dus een alternatief in handen hebben. Naast Rusland heeft ook China sindsdien landen in de Global South financiële steun gegeven plus een overlegstructuur die via een andere route dan het Westen loopt. Dat wil in principe nog niet zeggen dat landen de communicatie- en onderhandelingslijnen die zij al hadden bij de VN of westerse landen af zullen kappen – dat pad om invloed uit te oefenen wil niemand kwijt. Maar het ontstaan van divergentie kan wel inhouden dat de momenteel juist zo noodzakelijke gezamenlijke communicatie op wereldniveau onderbrekingen ondervindt. Dat kunnen wij ons niet permitteren.’

De VN-Veiligheidsraad op 18 oktober in New York bijeen om te stemmen over een ontwerpresolutie over de situatie in het Midden-Oosten: ‘Hervorming van de V-Raad is een titanenstrijd voor volhouders’. Foto VN, Evan Schneider

Enkele dagen na de Russische invasie van Oekraïne kwam de VN-Veiligheidsraad met een resolutie waarin stond dat er geen unanimiteit onder de permante leden was om verdere actie te ondernemen. Rusland vond hier een bondgenoot in China, India en de VAE. De V-Raad riep wel een speciale zitting van de Algemene Vergadering bijeen, die op 2 maart 2022 in een resolutie met 141 landen voor en vijf tegen de onmiddellijke Russische terugtrekking uit Oekraïne eiste. Ondanks druk van Oekraïne en andere landen nam Rusland afgelopen april voor een maand volgens schema het voorzitterschap van de V-Raad op zich. De keer daarvoor dat Rusland voorzitter was, in februari 2022, viel het Oekraïne binnen. Velen willen al jarenlang hervormingen van de V-Raad, waar de Permanente Vijf (P5) – de VS, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, China en Rusland – het met hun vetorecht voor het zeggen hebben. De roep om verandering is door de Russische invasie van Oekraïne alleen maar luider geworden. ‘En heel terecht’, zegt Van Peski. ‘In het verleden is beslist dat economisch sterke landen als Duitsland en Japan meer te zeggen zouden moeten hebben. Maar zolang de Permanente Vijf er niet aan mee willen werken om deze landen meer invloed te geven binnen de VN – angstig als zij zijn om een stukje van hun eigen macht af te moeten staan – staan de P5-leden binnen de V-Raad het waarmaken van de intrinsieke belofte van de VN in de weg. Andere landen hebben daar steeds mee moeten dealen en intussen hun diplomatieke mogelijkheden moeten benutten, soms zelfs uit moeten putten. Ik denk trouwens dat Nederland zijn mogelijkheden goed gebruikt, omdat het omgaan met ambigue omgevingen Nederlandse beleidsmakers wel ligt. En ik zie dat de jongere generatie diplomaten, die ik ken uit de lesomgeving binnen universiteiten en onderzoeksinstituten, daar ook in uitmunt. Zij nemen met durf, persoonlijkheid en een groot maatschappelijk besef aan de onderhandelingstafel plaats. Het is niet voor niets dat de VN in haar beleid rondom conflictbemiddeling een voorrangspositie voor ogen heeft voor vrouwen én voor jongeren.’

Na de invasie van Oekraïne heeft Rusland in 2022 zijn veto gebruikt om een resolutie te blokkeren waarin de onmiddellijke terugtrekking werd geëist. Ook torpedeerde Rusland een resolutie die aangekondigde referenda in vier bezette oblasts (districten) in het oosten van Oekraïne ‘illegaal’ noemde. Richard Gowan, directeur VN bij de International Crisis Group, zegt dat Moskou in de V-Raad vooral politiek theater bedrijft en de diplomatie naar achteren heeft geschoven om een narratief te pushen via social media en de wereldpers.[1] Omdat agressor Rusland zelf permanent lid is en de V-Raad vleugellam kan maken, hebben andere landen hun krachten gebundeld in de Algemene Vergadering om zo de druk op Moskou te verhogen. Sinds maart 2022 heeft de Algemene Vergadering meerdere resoluties tegen Rusland aangenomen. Terwijl landen via zulke resoluties proberen het Russische narratief te de-legitimeren, maakt Oekraïne slim gebruik van de Algemene Vergadering om zijn eigen verhaal op de internationale bühne te vormen, zegt Gowan.[2] ‘Het dwarsliggen van Rusland hoeft niet te betekenen dat de hele VN meteen niet meer werkt’, zegt Van Peski. ‘Dat zou een kapitale denkfout zijn die een ongelooflijk risico in zich draagt. Naast de Algemene Vergadering verrichten secretaris-generaal António Guterres en de verschillende VN programma’s, agentschappen en organisaties resultaatrijk werk op humanitair-, diplomatiek- en ontwikkelingsvlak. Vorig jaar leidde die inzet van de VN tot het akkoord over de heropening van Oekraïense havens voor de graanexport. De VN is de enige organisatie die op wereldniveau werkt aan werelddoelen (de duurzaamheidsdoelen of SDG’s), bedoeld voor de vooruitgang van alle bewoners van deze planeet. Daarnaast draaien VN-organisaties ondanks de fallout van de oorlog in Oekraïne onder steeds complexere condities onophoudelijk door. Bij hulpverlening spelen wel de nodige problemen, omdat sommige gebieden gewoonweg niet bereikbaar zijn of te onveilig om er te kunnen werken. Het relatief grote aantal doden onder VN-personeel in de Gazastrook laat dat ook zien.’

Projectie van de 17 SDG’s op het hoofdkwartier van de VN in New York: Van Peski stelt SDG 16, ‘Vrede, justitie en sterke publieke diensten’, centraal in haar werk. Foto VN, Cia Pak

SDG’s en uitdagingen 

Een van de doelen van de VN, het handhaven van vrede en veiligheid, is sinds de oprichting in 1945 in een aantal gevallen wel, maar vaak ook niet behaald. Dat heeft de organisatie er echter nooit van weerhouden ambitieus te zijn en te zoeken naar wegen die kunnen leiden naar het hoogste doel van absolute vrede. Zo namen alle 193 lidstaten in 2015 de 17 Sustainable Development Goals (SDG’s) aan, die de positie van burgers wereldwijd voor 2030 moeten verbeteren (UN Agenda 2030). De SDG’s schetsen een weg naar een duurzamere, veiligere wereld waarin armoede is uitgeroeid. ‘Je kunt je afvragen of dat allemaal niet te idealistisch gesteld is. Toch kunnen we er niet omheen dat de VN als enige organisatie in staat is gebleken om überhaupt een samenhangend beleid te formuleren op het gebied van heel complexe ontwikkelingsfactoren. Zelf heb ik mij al in 2000, bij de formulering van de Millenniumontwikkelingsdoelen, de voorloper van de SDG’s, gecommitteerd aan SDG 16, ‘Vrede, justitie en sterke publieke diensten’. SDG 16 stel ik sindsdien centraal in mijn werk en bij alles wat ik doe probeer ik een inschatting te maken van hoe mijn acties en handelen bijdragen aan het behalen van dat doel. Om die reden stel ik mij gereed voor uitzending naar conflictgebied, ben ik politiek actief, klimaatdoener en voorstander van Europese defensie-integratie. Ik doe en laat specifieke dingen in mijn leven in het licht van SDG 16. Uiteindelijk gaan de SDG’s over vooruitgang voor ieder mens (leave no-one behind) en het behoud van de wereld en daar zou iedereen zich voor in moeten willen zetten’, zegt Van Peski. ‘De SDG’s zijn geen bedenksel van mensen in New York en worden ook niet centraal door de VN getrokken. Het zijn burgerplatforms, wetenschappers en leden van alle nationale regeringen van VN-lidstaten die de SDG’s hebben voortgebracht. De uitwerking ervan wordt gedaan door landelijke organisaties waarbij talrijke maatschappelijke- en belangengroepen aangesloten zijn, zoals SDG Nederland. Daardoor is het mogelijk jaarlijks in ieder land te meten in hoeverre de doelen behaald zijn of niet. Dit maakt het mogelijk om bij te sturen en waar nodig nog harder te duwen.’

Inconvenient Realities

De International Crisis Group somde in een recent rapport tien uitdagingen op voor de VN in 2023-2024, waaronder het vinden van nieuwe manieren voor politieke betrokkenheid bij Mali.[3] Afgelopen juni gaf de Malinese regering te kennen dat de VN-missie MINUSMA, ingesteld in 2013, uiterlijk eind dit jaar beëindigd dient te worden. In september keerden de laatste drie Nederlandse officieren die nog aan MINUSMA verbonden waren naar Nederland terug. De leiders van Mali zoeken sinds 2021 hun heil bij andere partijen, zoals de Russische huurlingengroep Wagner, en niet meer bij de voormalige koloniale macht Frankrijk of bij de VN.

‘Wat we van voorbije missies vooral moeten leren is dat we een veel betere cultural awareness moeten opbouwen’. Foto MCD, Eva Klijn

Onderzoekers van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken zijn intussen tot de conclusie gekomen dat de Nederlandse missies in Afghanistan, Mali en Zuid-Sudan tussen 2015-2022 nauwelijks resultaat hebben opgeleverd. Er gaapt een kloof tussen de ambities en de werkelijke invloed bij de toepassing van de Defence, Diplomacy, and Development-benadering (3D). De onderzoekers bevelen aan om de Nederlandse doelstellingen en strategieën bij interventies in fragiele gebieden te her-evalueren.[4] Voormalig Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp zei recent in een interview dat effecten van missies moeilijk te meten zijn en dat bijdragen neer kunnen komen op een druppel ‘in een hele grote emmer’.[5]

‘Het is een belangrijk onderzoek dat een heel breekbare omgeving en condities aanwijst’, zegt Van Peski, ‘maar het is geen reden om in de toekomst niet meer aan missies mee te doen. Wat we van de voorbije missies vooral dienen te leren is dat we een veel betere cultural awareness moeten opbouwen voordat we naar een gebied gaan. We kunnen militairen wat dat betreft nog een stuk beter voorbereiden, niet alleen voorafgaand aan een uitzending, maar door hun gehele loopbaan heen.’ Betekent dat ook het accepteren van plaatselijke culturele regels die in het Westen als anti-democratisch worden gezien? ‘We kunnen in sommige gevallen niet anders dan dat, maar ik ben geen cultuurrelativist die vindt dat we nooit moeten proberen verandering in gang te zetten binnen de context van internationale waarden, zoals die beschreven zijn in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.’ Dat in lang niet alle landen die de UVRM 75 jaar geleden ondertekend hebben, burgers die rechten ook echt hebben, zal voorlopig een gegeven zijn.

Fascinatie

Van Peski werkt vanuit een fascinatie voor de dynamiek van oorlog en vrede. Tijdens haar inzet in tal van landen deed zij de nodige intellectuele bagage en ervaringsdeskundigheid op, maar raakte zij ook zwaargewond in missiegebied en was zij in 2014 als een van de eersten ter plaatse bij de neergeschoten vlucht MH17 in Hrabove, Oekraïne. Ingrijpende ervaringen en tegenslagen zetten haar uiteraard aan het denken, maar kunnen haar ambitie om het lot van mensen op de lange termijn te verbeteren niet aan het wankelen brengen. Van Peski hanteert een progressief denken en wijst naar positieve ontwikkelingen, zoals ze deed tijdens de NIM-Veteranenlezing 2023 In the Service of Peace die ze in september hield in Roermond en waarin ze uitgebreid sprak over 75 jaar VN-vredeshandhaving. In 1948 en nog vele jaren daarna ‘waren VN-vredeshandhavers soldaten, nagenoeg allemaal afkomstig uit Europa en altijd man’. Tegenwoordig leveren 120 landen zowel vrouwen als mannen voor zulke missies, terwijl naast militairen ook politiepersoneel en internationaal civiel personeel wordt ingezet.[6] Omdat ze zelf langjarig op uitzending is geweest voor de OVSE, de EU en de NAVO, heeft Van Peski een bijzonder oog ontwikkeld voor de opkomst van vrouwen in de internationale vredeshandhaving. Vrouwen nemen daar de mogelijkheid ter hand om te beschermen wat hén dierbaar is. ‘Nederland voert een feministisch buitenlandbeleid en ondersteunt daarmee vrouwen die voor internationale organisaties in conflictgebieden werken. Tegelijkertijd zet Nederland zich in voor kansengelijkheid voor vrouwen die in die gebieden wonen. Dat inbreken op patriarchale structuren gaat uiteraard stap voor stap.’ Soms moeten er ook stappen terug worden gedaan, zoals in Afghanistan, waar tijdens de ISAF-periode voor meisjes en vrouwen bereikte doelen ongedaan zijn gemaakt door de terugkeer van de Taliban.

‘Nederland voert een feministisch buitenlandbeleid en ondersteunt daarmee vrouwen die voor internationale organisaties in conflictgebieden werken’. Foto MINUSMA, Harandane Dicko

De Nieuwe Agenda voor Vrede

Sinds de oprichting in 1945 heeft de VN talloze missies geïnitieerd, waarvan sommige volgens Van Peski zeer terecht hevige kritiek kregen. Zo lukte het de VN-vredeshandhavers in 1994 niet om in Rwanda de massamoord op de Tutsi’s een halt toe te roepen, terwijl sommige VN’ers in Cambodja, Congo en Haïti misbruik maakten van hun positie door de plaatselijke bevolking te intimideren of seksueel geweld te plegen. ‘Er zijn in het verleden afschuwelijke dingen gebeurd, zoals de genocides in Rwanda en Srebrenica, die ieder menselijk voorstellingsvermogen te boven gaan. Het mondiale multilaterale stelsel staat onder grote druk en verdere fragmentatie dreigt. Voor een deel is de kritiek op de VN zeker terecht, maar we moeten verder trekken op de weg die ons het meeste perspectief biedt op een vreedzame en duurzame toekomst. Als we het multilateralisme in stand willen houden – en niet kiezen voor het scenario ‘ieder voor zich’ – moeten we via de VN met elkaar blijven samenwerken. We kunnen niet zonder het top-level, inclusieve diplomatieke kanaal dat de VN biedt. Daarnaast moeten we vooral niet vergeten dat de VN de afgelopen tientallen jaren onnoemelijk veel heeft bereikt. Denk bijvoorbeeld ook aan vaccinatieprogramma’s, mensenrechten, het faciliteren van verkiezingen, bescherming van ecologie en habitat, ondersteuning van rechtsstatelijke principes en instituties en noodhulp’, zegt Van Peski. ‘Een goed functionerende VN dient een van de belangrijkste doelen van het Nederlandse buitenlandbeleid te zijn.’

Nederland kan dat volgens Van Peski onder meer laten zien door de New Agenda for Peace te promoten, de vervanger van de originele Agenda for Peace uit 1992, die nog onder VN-chef Boutros Boutros-Ghali tot stand was gekomen, en de aanbevelingen uit het Brahimi Report uit 2000. ‘De New Agenda is in ons belang, want hij legt de nadruk op preventie, diplomatie en peace building. Het gaat daarbij ook om het vinden van duurzame oplossingen voor slachtoffers van oorlog en geweld. Het is dan wel noodzakelijk vredeshandhavingsoperaties aan te passen aan de hedendaagse conflicten. Guterres durft met de New Agenda ook weer de hervorming van de V-Raad en de Algemene Vergadering te prioriteren, wat politiek gezien een titanenstrijd is voor volhouders, maar nu meer urgentie heeft dan ooit. Opmerkelijk is ook dat Guterres geen enkel blad voor de mond neemt in zijn roep om het doorbreken van patriarchale structuren. De New Agenda legt overigens minder de nadruk op interventie door bijvoorbeeld VN-vredesmissies en meer op preventie en de eigen verantwoordelijkheid hierin van een staat. Ook geeft Guterres richting aan een overdracht van verantwoordelijkheid en handhavingsmacht van internationale vredestroepen naar vredestroepen op het eigen continent, bijvoorbeeld onder gezagvoering van de Afrikaanse Unie. De VN maakt dan via het beschikbaar stellen van middelen zo’n AU-inzet mogelijk. Dit zijn initiatieven die binnen de gangbare context als revolutionair kunnen worden aangemerkt. Maar het zal niet verbazen dat de New Agenda geen voorstel doet tot het instellen van nieuwe multilaterale instituties voor het oplossen van mondiale problemen.’

Op de Summit of the Future, de geplande VN-top in september 2024, zullen landen praten over hervormingen en het behalen van doelen in de komende jaren. De top zal een slotdocument opleveren met de titel Pact for the Future. ‘We kunnen ons nog sterker inzetten voor het bestrijden van ongelijkheid, armoede en instabiliteit in de wereld en het bevorderen van een cultuur van vrede’, zegt Van Peski. Dat lang niet alle landen diezelfde doelen hebben realiseert zij zich goed. Onlangs concludeerde een door de VN ingesteld onderzoeksteam dat Rusland systematisch heeft gemarteld in de Oekraïense regio’s Cherson en Zaporizja. Op een hoorzitting in Genève kon Rusland een weerwoord geven, maar bleef daar weg. Extra pijnlijk voor Van Peski, die vele jaren voor de OVSE in de Oekraïense Donbas aan conflictbeheersing werkte. Van Peski: ‘Ja, ook dat is de VN. Er zijn vaak frustraties. Maar daar staan talloze verworvenheden tegenover.’

Van Peski zal al haar ervaring in conflictresolutie, mediation en crisismanagement gebruiken als zij in januari 2024 aantreedt als stafmedewerker van de United States Security Coordinator for Israel and the Palestinian Authority (USSC), met als standplaats Ramallah op de Westelijke Jordaanoever. Haar jarenlange betrokkenheid bij toonaangevende vredesinitiatieven tussen Israëliërs en Palestijnen zullen haar daarbij goed van pas komen, evenals haar optimistische levenshouding.