Wat is weerbaarheid?

Door nieuwe militaire dreigingen en klimaatverandering staat maatschappelijke weerbaarheid hoog op de agenda. Maar wat is weerbaarheid? De term lijkt tegenwoordig voor allerlei doeleinden gebruikt te worden. Daardoor dreigt het elke betekenis te verliezen en wordt het lastig om te bepalen of genomen maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan een vergroting van de weerbaarheid. Om meer duidelijkheid te brengen in de chaos van interpretaties analyseren we in deze studie weerbaarheidsinitiatieven die worden gepresenteerd in kamerstukken, beleidsstukken, landelijke en regionale plannen, en visiedocumenten. Uit deze analyse blijkt dat er vier ideaaltypische weerbaarheidsbenaderingen zijn: 1) individuele weerbaarheid, 2) gemeenschappelijke weerbaarheid, 3) militaire weerbaarheid, en 4) nationale weerbaarheid. Elke benadering heeft een eigen perspectief, kritieke belangen, en bijpassende acties. Soms staan deze benaderingen haaks op elkaar. Het is daarom belangrijk gerichte en geïnformeerde keuzes te maken om tot een coherente weerbaarheidsstrategie te komen.

Nieuwe geopolitieke dreigingen en klimaatverandering zorgen voor een toegenomen risico van een grootschalige crisis, waarbij burgers dagenlang niet op de overheid kunnen rekenen en zichzelf moeten redden. Weerbare burgers zijn voorbereid op zo’n situatie en kunnen die goed doorstaan. Om de Nederlandse weerbaarheid te vergroten zijn Haagse beleidsmakers en bestuurders druk bezig met het ontwikkelen van plannen en initiatieven. Maar waar begin je? Analisten stellen dat het momenteel nog niet al te best gesteld is met de weerbaarheid in Nederland, maar er blijken grote verschillen te bestaan over wat weerbaarheid nu feitelijk is. Begin 2025 publiceerde de Militaire Spectator bijvoorbeeld een themanummer over ‘Weerbaarheid’ (Jaargang 194, nummer 2), waarin auteurs uiteenlopende interpretaties blijken te hebben over wat de term inhoudt.

Weerbaarheid lijkt dan ook gebruikt (of misbruikt) te worden om een enorme diversiteit aan maatregelen te legitimeren. Annelies van Vark en Jörg Noll beklagen zich terecht over de vaagheid van het concept en laten zien dat het geïntroduceerd wordt als panacee om al even vaag omschreven dreigingen het hoofd te bieden. Zij bieden duidelijkheid in de conceptuele chaos door termen als ‘total defence’, ‘whole-of-society’, ‘whole-of-government’ en ‘resilience’ te definiëren.[1]

Maar wie verder leest in het themanummer van de Militaire Spectator over maatschappelijke weerbaarheid leest ook hoe breed de interpretaties van de term zijn. Weerbaarheid wordt gerelateerd aan graanvoorraden, desinformatie, schuilkelders, gevechtsbereidheid,[2] ‘internettoegang, dijken, vrije handelsroutes, diepzeekabels, (energie)infrastructuur en huizen en gebouwen’, maar ook aan ‘open democratie, rechtsstatelijkheid en grondwettigheid, onderlinge solidariteit, mededogen, bouwen aan een vreedzame samenleving met gelijke kansen, sociale cohesie en meer’.[3]

Geen verrassing dus dat een grote verscheidenheid aan concrete maatregelen wordt voorgesteld in het streven naar weerbaarheid. Er staan in de verschillende bijdragen in het themanummer onder meer oproepen om te investeren in de operationele capaciteiten van hulpdiensten,[4] kritieke reserves aan te leggen,[5] burgers mentaal voor te bereiden op oorlog en ontregeling,[6] civiel-militaire samenwerking te intensiveren,[7] zelf plannen te maken als gezin en als buurt,[8] en om het potentieel van burgerhulpverleners meer te omarmen.[9]

Ook de Kamerbrief over ‘Weerbaarheid tegen militaire en hybride dreigingen’ laat een diversiteit aan interventies zien, zoals het verzekeren van toegang tot veilig en gezond voedsel in geval van nood, actieve inzet tegen (cyber)spionage, een handelingsperspectief op schuilen en evacueren, het waarborgen van onafhankelijke journalistiek, meer ruimte voor Defensie om te oefenen, en het op peil houden van het Nederlandse verdienvermogen.[10]

Maar als een term overal voor gebruikt kan worden, dreigt die elke betekenis te verliezen. De enorme variëteit aan interpretaties en maatregelen omtrent maatschappelijke weerbaarheid noodzaakt dan ook tot een verdere duiding van wat weerbaarheid is (en wat niet). Dit is in eerste instantie nodig om een zinvol gesprek te kunnen voeren over weerbaarheidsmaatregelen. Zonder operationalisering van de term kunnen we namelijk nooit beoordelen of bepaalde interventies werken en bijdragen aan weerbaarheid of niet.

Maar er is nog een reden om hier meer aandacht aan te besteden. Weerbaarheidsinitiatieven, indien succesvol, dragen niet enkel bij aan de veiligheid van Nederland, maar leiden potentieel ook tot een fundamenteel andere samenleving. Veel van de aangedragen oplossingen betekenen een significante verschuiving van overheidsmiddelen (bijvoorbeeld richting crisisorganisaties of vitale belangen), een andere invulling van burgerschap (bijvoorbeeld door invoering van de opkomstplicht), en een andere manier van samenleven (bijvoorbeeld door nadruk op de afschrikwekkende effecten van een parate samenleving). Het is daarom van wezenlijk belang om nader te reflecteren op de verschillende weerbaarheidsideeën die worden aangedragen.

Vier weerbaarheidsbenaderingen

In deze studie analyseren we weerbaarheidsinitiatieven die worden gepresenteerd in kamerstukken, beleidsstukken, landelijke en regionale plannen, en visiedocumenten. Deze documenten spreken op heel verschillende manieren over weerbaarheid en identificeren uiteenlopende sleutelspelers. Uiteindelijk zijn deze documenten dan ook gebaseerd op verschillende aannames over wat er bedreigd wordt en hoe daar het beste op gereageerd kan worden.

Om meer conceptuele duidelijkheid te bieden in de veelheid van interpretaties identificeren we in dit artikel een aantal weerbaarheidsbenaderingen op basis van een documentanalyse. De documenten voor deze analyse bestaan uit openbare stukken over maatschappelijke weerbaarheid op de websites van het ministerie van Defensie en de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). Daarnaast hebben we documenten verzameld van kennisinstituten, zoals het Nationaal Instituut Publieke Veiligheid (NIPV) en de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). Tot slot hebben we recente bijdragen in Nederlandstalige wetenschappelijke tijdschriften, zoals de Militaire Spectator, geanalyseerd. Deze documenten hebben we vervolgens doorgenomen op basis van een aantal leidende vragen: wie moet het voortouw nemen om maatschappelijke weerbaarheid te vergroten, wie of wat moet weerbaarder worden gemaakt, en welke acties dienen als eerst in gang te worden gezet? Op basis van deze analyse komen we tot vier weerbaarheidsbenaderingen.

Elke benadering is gebaseerd op een heel eigen idee van wat weerbaarheid is. Het is belangrijk te benadrukken dat deze benaderingen ideaaltypen zijn: ze zijn analytisch verschillend en daarmee duidelijk te onderscheiden, maar in de praktijk lopen ze ook regelmatig door elkaar. Voor elk van deze benaderingen identificeren we het kenmerkende perspectief, kritieke belangen, en bijpassende acties.

Individuele weerbaarheid

Binnen de eerste weerbaarheidsbenadering is de boodschap vooral dat individuele burgers zelf aan de slag moeten. Veel van de recente publiekscommunicatie rondom weerbaarheid is gericht op het vergroten van het risicobewustzijn van individuele burgers. Het idee hierachter is dat veel Nederlanders zich nog niet echt realiseren dat er een maatschappij-ontwrichtende crisis kan plaatsvinden, zoals een ramp of grootschalig conflict, waarbij de overheid niet direct klaar staat om hen te helpen. De risicocommunicatie is er dan ook op gericht om dit bewustzijn te vergroten en mensen te wijzen op hun ‘eigen verantwoordelijkheid om zich goed voor te bereiden op crises en om preventieve maatregelen te treffen’.[11] Als zij deze voorbereidingen treffen, dan vergroot dat hun zelfredzaamheid en vermindert het de druk op overheidsorganisaties tijdens crises. In een conflictsituatie heeft Defensie bijvoorbeeld militaire prioriteiten, die kunnen conflicteren met noodhulpverlening aan getroffen burgers.[12] Door inwoners aan te sporen zelf maatregelen te nemen, zullen ze zelfstandig kunnen reageren op escalerende dreigingen en plotselinge crises.

In de benadering ‘individuele weerbaarheid’ moet iedereen een weerbaarheids-mindset krijgen en zichzelf klaar maken voor een onzekere toekomst. Foto Militaire Spectator

In deze benadering van weerbaarheid staat het individu centraal: het draait uiteindelijk om individuele overleving zonder hulp van buitenaf. Het individu is daarmee het kritieke belang dat beschermd moet worden, maar wel in de eerste plaats door het individu zelf.

De overheid biedt een aantal handvatten voor individuen die hun eigen weerbaarheid willen vergroten. Zo worden inwoners al geruime tijd aangespoord een noodpakket in huis te halen, waarmee zij zichzelf kunnen redden in de eerste periode na een noodsituatie. Inmiddels moet dat noodpakket voldoende zijn om 72 uur door te komen.[13] Deze individu-gerichte risicocommunicatie doet denken aan de Zweedse brochure (‘Als crisis of oorlog komt’) die in het hele land verspreid werd en waarin tips en adviezen vanuit de overheid richting burgers staan over hoe zij zich kunnen voorbereiden op extreme situaties.[14] Kortom: iedereen moet een weerbaarheids-mindset krijgen en zichzelf klaar maken voor een onzekere toekomst.

Gemeenschappelijke weerbaarheid

In de tweede weerbaarheidsbenadering ligt de nadruk op de gemeenschap. De kernideeën achter deze benadering zijn dat de samenleving meer is dan een verzameling individuen en mensen de neiging hebben tot empathisch gedrag in rampen en crises. Samenredzaamheid en solidariteit zijn termen die hierbij passen, omdat ze de nadruk leggen op het collectief zorgdragen voor anderen in noodsituaties.[15] Het belang van de gemeenschap komt duidelijk naar voren in oproepen om burgerhulpverlening te gebruiken als manier om de weerbaarheid te vergroten.[16] Bij veel crisissituaties zijn het bekenden of toevallige omstanders die al hulp aan het verlenen zijn aan een slachtoffer voordat de hulpdiensten ter plaatse komen,[17] maar er kan meer ruimte worden gegeven aan lokale burgerinitiatieven, zodat spontane vrijwilligersorganisaties een rol kunnen spelen in het bestrijden van een crisis in hun directe omgeving.[18] Ook is er binnen deze benadering expliciet aandacht voor kwetsbare doelgroepen of verminderd zelfredzame burgers.[19] Deze groepen uit de gemeenschap worden vaak het hardst geraakt door crisissituaties, ontvangen in veel gevallen minder of later passende hulp, en herstellen in algemene zin het langzaamst na een crisis of ramp. Het reduceren van dit soort kwetsbaarheden vertaalt zich direct naar grotere maatschappelijke weerbaarheid.

In deze benadering van weerbaarheid staat dus de gemeenschap centraal: de weerbaarheid van de gemeenschap hangt af van de solidariteit in een wijk of buurt en de manier waarop rekening wordt gehouden met kwetsbare groepen in de gemeenschap.

Sociale cohesie is van cruciaal belang om de weerbaarheid in een stad of dorp te vergroten. Door meer en sterkere contacten in de buurt ontstaat er maatschappelijke veerkracht, die het verschil kan maken in geval van nood.[20] Die sociale cohesie kan op meerdere manieren worden vergroot, bijvoorbeeld door sociale voorzieningen te versterken of door ontmoetingsplekken te creëren, zodat mensen hun sociale netwerk in de buurt kunnen uitbreiden. De ontwikkeling van noodsteunpunten maakt bovendien dat mensen een plek hebben om naartoe te gaan tijdens crises om informatie te verkrijgen en om lokale hulpacties te coördineren.[21] Het is verder van belang om kwetsbare groepen uit de samenleving actief te betrekken bij weerbaarheidsinitiatieven om te voorkomen dat de sociale ongelijkheid toeneemt. Dit gebeurt bijvoorbeeld in ‘risk factories’, waar kwetsbare groepen een crisisscenario doorlopen om vervolgens adviezen te krijgen . Uiteindelijk draait in deze benadering alles om de rol van de gemeenschap in weerbaarheidsinitiatieven.

Militaire weerbaarheid

De derde weerbaarheidsbenadering is met name gericht op veiligheidsdreigingen die voortkomen uit de huidige geopolitieke situatie. Het startpunt van deze benadering is dat oorlogsdreiging vanuit vijandige mogendheden de veiligheid ondermijnt.[22] Daarnaast is er een toename aan hybride dreigingen, zoals cyberaanvallen en desinformatiecampagnes, waardoor we feitelijk leven in een grijs gebied tussen oorlog en vrede.[23] Het is met name aan de krijgsmacht om de weerbaarheid tegen dit soort dreigingen vorm te geven, dus de militaire paraatheid moet opgeschroefd worden. Een sterke en slimme krijgsmacht kan vijanden afschrikken, maar heeft ook een pasklaar antwoord op de agressie van vijandige staten en is in staat het land en bondgenoten te verdedigen.[24]

Robuuste defensie-infrastructuur vergroot de militaire weerbaarheid. Foto MCD, Jarno Kraayvanger

In deze benadering van weerbaarheid draait het om de staat: de krijgsmacht moet in afstemming met andere organisaties landsbelangen beschermen en autonomie waarborgen door veiligheidsdreigingen te voorkomen, te reduceren of er daadkrachtig op te reageren.

De belangrijkste manier om de weerbaarheid tegen dit soort veiligheidsdreigingen te vergroten is door de krijgsmacht te versterken. Een structurele financiële investering in Defensie, waardoor Nederland voldoet aan de NAVO-norm, is een eerste stap. Die investeringen kunnen vervolgens gebruikt worden om de gevechtskracht te vergroten, bijvoorbeeld door tanks, jachtvliegtuigen en fregatten aan te schaffen.[25] Nieuwe, hybride dreigingen vragen ook om inlichtingenonderzoeken, zodat adequate veiligheidsmaatregelen en tegenacties kunnen worden genomen.[26] Daarnaast wordt er onderzocht wat Defensie van civiele partijen en de maatschappij mag verwachten in geval van oorlog of een grootschalig conflict, bijvoorbeeld in het kader van productiezekerheid, logistieke ondersteuning, medische zorg aan gewonde militairen, of personele versterking.[27] Defensie heeft in ieder geval behoefte aan een parate samenleving, die zichzelf kan redden in tijden van nood en militaire processen kan ondersteunen wanneer daar behoefte aan is. Nieuwe wet- en regelgeving, planvorming voor militaire dreiging, opschaling, en robuuste defensie-infrastructuur zijn andere voorbeelden die de militaire weerbaarheid vergroten.[28] In de nieuwe geopolitieke werkelijkheid draait weerbaarheid in deze visie dan ook primair om militaire paraatheid.

Nationale weerbaarheid

De vierde weerbaarheidsbenadering heeft een brede focus en streeft naar de bescherming van de samenleving in brede zin.[29] Ondanks crises en veiligheidsdreigingen moeten overheidsprocessen doorgaan, de economie blijven draaien, en vitale infrastructuren blijven functioneren, zodat de continuïteit van de maatschappij zo groot mogelijk is.[30] Deze benadering vraagt om een integrale aanpak met betrokkenheid van ‘heel-de-samenleving’ (whole-of-society).[31] Uiteindelijk moet iedereen bijdragen, inclusief ‘regionale en lokale overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisatie en burgers’.[32] De nadruk ligt dan ook vaak op meer samenwerking en afstemming met betrokken partijen.[33] De Rijksoverheid neemt hierin het voortouw door informatieverschaffing waarmee andere organisaties aan de slag kunnen en moeten om gezamenlijk de samenleving weerbaarder te maken.

In deze benadering van weerbaarheid staat de liberale, democratische rechtsstaat centraal: het draait om de verdediging van instituties, waarden en welvaart. In de praktijk betekent dit dat het streven is om de samenleving zoveel mogelijk te laten functioneren zoals men dat gewend is. Maar daarvoor is wel de hele samenleving nodig.

Het brede doel van deze benadering vertaalt zich naar een hele reeks diverse acties. Het gaat dan bijvoorbeeld om het aanleggen van voorraden belangrijke grondstoffen, het vergroten van psychologische weerbaarheid tegen ondermijning en gezamenlijke oefeningen met burgers en maatschappelijke organisaties.[34] Verder ligt er een sterke nadruk op het versterken van de robuustheid van vitale processen (zoals betalingsverkeer, voedselvoorziening, telecom) door meer redundantie en grotere flexibiliteit, zodat levering van kritieke diensten gegarandeerd kan worden in tijden van crisis.[35] Er zijn ook veel initiatieven om crisispartners beter met elkaar te verbinden door afspraken te maken, netwerken op te zetten, coördinatie te faciliteren, en platforms op te tuigen waar ook niet-traditionele hulpverleners op aan kunnen sluiten.[36] Nationale weerbaarheid, met andere woorden, vraagt om veel afstemming en een maatschappij-brede inzet.