‘Een enigszins redelijke bescherming van de bevolking en van het nationale potentieel’

Met de toegenomen spanningen in Europa wordt met regelmaat gewezen op ervaringen uit de Koude Oorlog, de vorige periode waarin het Westen en Rusland tegenover elkaar stonden. Dat gebeurt echter niet zelden op een willekeurige manier, bijvoorbeeld als de (mislukking van) de Bescherming Bevolking in herinnering wordt gebracht. Nederland beschikte destijds over een breed palet aan civiele verdedigingsmaatregelen en civiel-militaire samenwerkingsverbanden. Een nadere beschouwing van vier beleidsterreinen wijst uit dat er parallellen zijn met de huidige situatie, maar dat sommige zaken ook fundamenteel anders zijn.

* De doelstelling uit de titel van dit artikel is genomen uit: ‘Algemeen verdedigingsplan voor de civiele sector’ 1956, Nationaal Archief Den Haag, (hierna NA) 2.13.151, gewoon en geheim verbaalarchief van het Ministerie van Oorlog/Defensie, 1946-1963, inv.nr. 6284.

De grootschalige Russische invasie van Oekraïne in 2022 heeft in het Westen tot grote zorg geleid.[2] Waar sinds het einde van de Koude Oorlog de dreiging voor het eigen grondgebied goeddeels afwezig was en wester­se krijgsmachten in andere delen van de wereld vredes- en sta­bilisatieoperaties uitvoerden, vrezen beleidsmakers nu binnen enkele jaren een oorlog te moeten voeren tegen wat een near peer wordt genoemd. Het gevoel van urgentie dat daarvan het gevolg is heeft niet alleen ge­leid tot het besluit het de defensiebegroting op te hogen en nieuwe wapen­systemen aan te schaffen, maar ook tot een soms koorts­ach­tige activiteit in de richting van de samen­leving. Daarbij wordt met regelmaat gewezen op ervaringen uit de Koude Oorlog, de vorige periode waarin het Westen en Rusland tegenover elkaar stonden. Dat gebeurt echter niete zelden op een wat willekeurige manier – bijvoorbeeld als de (mislukking van) de Bescherming Bevolking in herinnering wordt gebracht. [3]

Het is daarom zinvol te kijken naar het brede palet aan civiele verdedigingsmaatregelen en civiel-militaire samenwerkingsverbanden die Neder­land destijds rijk was. Daarbij leggen we de nadruk op de late jaren 40 en 50, de periode waarin de meeste van deze maatregelen vorm kregen, en op de jaren 80, toen het gevoel van urgentie gaandeweg verdampte. We behandelen vier beleidsterreinen die niet alles bestrijken, maar wel een goede indruk geven. Er blijkt een aantal parallellen te zijn – waaronder de voorbereiding op een grootschalig conflict – maar de situatie van nu is toch ook fundamenteel anders en gaat uit van een wat ander scenario en niet direct van een dreigende bezetting van Nederlands grondgebied.

Civiele verdediging en civiel-militaire samenwerking

In de jaren na de Duitse nederlaag van 1945 pakten zich in Europa opnieuw donkere wolken samen en groeide in Neder­land de angst voor een nieuwe oorlog. De uitgangspositie oogde vrij hopeloos: een nieuwe bezetting kon een kwestie van uren zijn, zo viel te lezen in een dreigingsanalyse uit 1948.[4] De communistische legers stonden aan de Elbe, en in het Westen kon de communistische ideologie op de sympathie van miljoenen rekenen. Na de oorlog in Indonesië was in Nederland de schatkist leeg, snakte de samenleving naar economisch herstel en moest de krijgsmacht opnieuw worden opgebouwd. In die context, en met de herinnering aan de Duitse bezetting nog vers in het ge­heu­gen, werden tal van maatregelen in gang gezet om het land te verdedigen en de bevolking te beschermen bij een nieuwe oorlog.[5] Nadat Ne­der­land in 1948 was toegetreden tot de Westerse Unie en in 1949 tot de NAVO raakten ook de civiele voorbereidingen in een stroom­versnelling. Ze vormden een wezenlijk deel van de naoorlogse wederopbouw en waren bedoeld als bijdrage aan de afschrikking van de Sovjet-agressie. Maakte Nederland aanvankelijk een eigen analyse, na 1949 vormde de dreigingsanalyse van de NAVO het leidsnoer. Deze werd vertaald naar een zogeheten Nationale Militaire Onderstelling (NMO), die de grondslag vorm­de waarop de Algemene Verdedigingsraad (AVR), een onderraad van de minister­raad, besluiten voorbereidde. Het civiele verdedigingsbeleid was belegd bij de Commissie Algemene Verdedigingsvoorbereiding (CAV) dat de activiteit van inter­departemen­tale commissies coördineerde. De krijgsmacht, die zitting had in de CAV-commissies, werkte zelf ook samen met publieke en private organi­saties. Deze plannenmakerij werd de rest van de Koude Oorlog volgehouden als onderdeel van de afschrikking, al werden de voorbereidingen aangepast aan het veranderend dreigingsbeeld en nam in sommige gevallen de geloof­waardigheid en het detailniveau af. Hierna behandelen we vier thema’s van de civiele verdediging en civiel-militaire samenwerking, vrij naar de originele opzet van de CAV-taken.[6]

Tijdlijn Koude Oorlog

1945-1949: wederopbouw, nationale verdedigingsplannen onbetaalbaar en onuitvoerbaar,  oorlog tegen Indonesië prioriteit. Groeiende angst voor strategische overval en communistische vijfde colonne. Eerste voorbereiding op nieuwe oorlog (evacuatieplannen, voorlichtingsbeleid).

1948-1952: red scare; vorming Westerse Unie (1948) en NAVO (1949). Focus op conventionele oorlog, verdediging voorbereid aan de Rijn-IJssellinie. Korea-oorlog (1950-1953). Oprichting NATRES, Korps Mobiele Colonnes, Bijzondere Vrijwillige Hulppolitie (1948); Bescherming Bevolking (1952).

1953-1967: NAVO-strategie van de nucleaire afschrikking (massive retaliation). De verdediging van het NAVO-grondgebied wordt na toetreding van de Bondsrepubliek (1955) verlegd naar de Weser (1958) en vervolgens de Elbe (begin jaren 60). Bouw schuilkelders. Invoering tactische nucleaire wapens, maar in de jaren 60 toenemende twijfel over realisme van het voeren van atoomoorlog onder invloed van mutually-assured destruction en groeiende atoomarsenalen.

1967-1991: NAVO-strategie van flexible response (1967) om stapsgewijs te kunnen escaleren, vereist investeringen in conventionele slagkracht. Wegebben gevoel van urgentie, versterkt door detente met wapenbeheersingsakkoorden (circa 1969-1975). Opleving Koude Oorlog met Sovjetinval in Afghanistan, kruisrakettendebat (circa 1978-1985). Vervolgens afkoelen Koude Oorlog, glasnost en perestrojka, val van de Berlijnse Muur (1989), gevolgd door opheffing Warschaupact en desintegratie van de Sovjet-Unie (1991).

 

Morele en psychologische weerbaarheid

Al vanaf september 1944 trachtten Nederlandse (defensie)voorlichters de morele en psychologische weer­­baar­heid te vergroten. Destijds was het geloof in de effecten van voorlichting en propaganda ongekend groot. Een ‘straaljager meer of minder zou niet uitmaken’ maar voorlichting zou ‘op het beslissende moment wel van bepalende invloed’ zijn, heette het.[7] Voor­lichting zou de als wankel ervaren band tussen krijgsmacht en samenleving versterken en leiden tot brede maat­schappelijke steun voor de bevrijding van, en (vanaf 1946) oorlog tegen Indonesië, en tot steun voor verhoging van de defensiebegroting. Ten slotte zou voorlichting de gevechtswaarde van de Nederlandse sol­daat vergroten. In veel analyses van de nederlaag van 1940 werd immers betoogd dat het moreel van de troep wankel was geweest. Niet de krijgsmacht had gefaald, maar het volk.[8] Dat móest anders, wilde Nederland überhaupt een kans hebben om tijd te winnen tot er bondgenootschappelijke hulp zou komen.[9]

Niet alleen de krijgsmacht nam deze voorlichting ter hand, ook andere organen, zoals de Rijksvoorlichtingsdienst, deden dat. Vanaf 1948 werd dat geïntensiveerd. Na het uitbreken van de Korea-oorlog in 1950 riep premier Willem Drees bovendien de Bijzondere Voorlichtingscommissie (BVC) in het leven, die de bevolking moest immu­ni­seren tegen het com­mu­nisme. Omdat Nederland langs levensbeschouwelijke lijnen verdeeld was in zuilen en deze de zaken het liefst zelf regelden, deed de BVC dat vooral indirect. Openlijke propa­ganda van overheidswege zou contraproductief kunnen zijn. De BVC onderhield derhalve goede contacten met de hoofd­redacteu­ren van de belangrijkste kranten en radiozenders, met kerken en met vakbonden en voedde hen met in­formatie die zo een weg vond naar de samenleving.[10]

De effectiviteit van deze activiteiten is lastig vast te stellen. Nederland was namelijk al sterk anticommunistisch en dat sentiment domineerde tot het eind van de Koude Oorlog. Na een piek in 1946, toen 10 procent van de kiezers communistisch stemde, daalde hun aanhang snel. De vrees was echter dat de resterende communisten ondergronds zou­den gaan en bij een Sovjetaanval als vijfde colonne zouden optreden. Het was dus zaak alert te blijven. In de voorlichting werd bewust gekozen voor een strategie waarbij de bevolking niet bang werd ge­maakt, maar vooral werd gewezen op de waarden die op het spel stonden. De NAVO, en in het verlengde de Nederlandse krijgsmacht, stond ‘op de bres voor de rechten van de mens en de vrijheid van de geest’.[11] Deze boodschap stond centraal in de lessen fundamentele vorming voor dienstplichtige militairen, in de wer­ving voor de in 1948 opgerichte Nationale Reserve, en in de cursussen van het Defensie Stu­die­centrum, een van de voorlopers van In­sti­tuut Clingendael. Ze vormde echter ook een direct appel aan het adres van de samenleving: die zou daar ook pal voor moeten staan. Dat zou een signaal zijn aan de totalitaire staten in Europa, zoals een Kamerlid tijdens de behandeling van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens betoogde.[12]

Bij het bureau van de Nationale Reserve in de Sarphatistraat in Amsterdam, 1956: na het bloedig neerslaan van de Hongaarse Opstand dat jaar door de Sovjet-Unie steeg het aantal aanmeldingen met 150 procent. Foto Nationaal Archief/Anefo, fotograaf onbekend

Het is goed mogelijk dat dit heeft bijdragen aan de popularisering van het concept mensenrechten vanaf de jaren vijftig. Waar diversiteit in opvattingen en levensbeschouwing aanvankelijk een bron van zorg vormden, ging de krijgsmacht ze gaandeweg zien als bron van kracht.[13] Maar mettertijd werd de burger mondiger en individualistischer en groeide de kritiek op het instituut krijgsmacht en op het drei­gingsbeeld dat dat uit­droeg.[14] Dat gold eens te meer toen de NAVO in de tweede helft van de jaren 70 besloot tot de modernisering van het kernwapenarsenaal. In veel westerse landen, waaronder ook Nederland, leidde dat tot grote maatschappelijke onrust. Moskou maakte daar uiteraard dankbaar gebruik van en stookte met gebruikmaking van lokale communisten, maar ook sommige vredesactivisten, het vuurtje flink op.[15] Toch is het belangrijk te onderstrepen dat, los van de specifieke controverse over kernwapenbeleid, een ruime meerderheid van de Nederlanders gedurende de hele Koude Oorlog het NAVO-lidmaatschap en het defensiebeleid in brede zin steunde.

Vond de immunisering tegen het communisme grotendeels in het verborgene plaats, voor prak­tische wenken over zelfbescherming bij rampen of een mogelijke aanval zag de regering zich genoodzaakt de openbaarheid te zoeken. Ze moest laten zien dat ze de situatie meester was. Heimelijkheid zou juist tot paniek leiden. Van meet af aan kampte deze voorlichting met grote problemen. Wat konden mensen immers nog uitrichten bij een aanval met waterstofbommen? Onder de trap schuilen? Dit pro­bleem speelde met name de Bescherming Bevolking parten. Opgericht in 1952 moest deze vrij­willigers­­or­ga­nisatie het gat vullen tussen brandweer en politie enerzijds en krijgsmacht anderzijds. Ze bood de civiele auto­ri­tei­ten dus de mogelijkheden tot opschaling terwijl de krijgsmacht zich op haar primaire taak kon blijven rich­ten. De BB werd na een kortstondige hausse in de aanmeldingen echter al gauw het mikpunt van spot, iets wat ze nooit meer te boven kwam.[16]

Oefening van de Bescherming Bevolking met diverse partners in een bunker in Berg en Dal, 1960. Foto Nationaal Archief/Anefo, Joop van Bilsen

Fysieke burgerlijke verdediging

Met alleen geestelijke weerbaarheid was men er niet. Met de Nederlandse en Britse ervaringen van de recentste oorlog in het achterhoofd, liet de regering vanaf 1946-1947 gedetailleerde plannen opstellen voor de fysieke bescherming van de Nederlandse burgers. De krijgsmacht had een ambivalente houding tegenover civiele verdediging. Zij was doordrongen van de noodzaak om burgers te be­schermen, al was het maar om de afschrikking geloofwaardig te houden; een verdediging voeren terwijl in de rug de bevolking vernietigd wordt of in paniek de handdoek in de ring werpt, had weinig zin. Maar Defensie was huiverig dat civiele verdediging ten koste zou gaan van het eigen budget. Militairen wilden wel helpen, maar andere betrokken ministeries en de samenleving moesten meebetalen.[17] In volgorde van planning worden de genomen maatregelen hierna  uiteengezet. Die volgorde is grofweg: alarmeren; evacueren; schuilen; en rampenbestrijding en ziekenzorg.

Alarmmaatregelen

Om de ingewikkelde militaire en civiele noodmaatregelen op elkaar te doen aansluiten besloot de NAVO de alarmfases te standaardiseren en nationale plannen daarop te laten afstemmen. De belangrijkste fases, uit te roepen door de Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) in samenspraak met regeringen, waren Military Vigilance, een staat van verhoogde paraatheid en beperkte voorbereidingen; Simple Alert en Reinforced Alert, waarin gemobiliseerd werd, eenheden onder NAVO-commando kwamen en zich naar oorlogsopstellingen begaven; en General Alert, de officiële grootschalige oorlog met het Warschaupact. Aan deze fases waren door de regering af te kondigen civiele verdedigingsmaatregelen gekoppeld. Daarvoor waren draaiboeken voorbereid, waarin de te nemen stappen stonden, inclusief juridische onderbouwing en de verantwoordelijke instanties, evenals de communicatiestrategie.

Evacuatie

Al vanaf 1946 liet de regering evacuatieplannen ontwikkelen die voorzagen in de evacuatie van Koninklijk Huis, regering, politiek- en geestelijk leiders, industriëlen en vooraanstaande intellectuelen, aanvankelijk naar Groot-Brittannië, al snel ook naar Noord-Amerika en Nederlandse overzeese gebieden.[18] Enkele jaren later volgden plannen voor de evacuatie van gewone burgers uit gebieden waar een aanval werd verwacht. Daarbij waren behalve Defensie ook de BB, lokale autoriteiten en organisaties als het Rode Kruis betrokken. De bouw van de IJssellinie, waar het Rode Leger met gebruikmaking van voorbereide inundaties gestopt moest worden, ging gepaard met de ontwikkeling van plannen die voorzagen in de evacuatie van honderd­dui­zen­den mensen, waaronder de bevolking van steden als Zutphen en Deventer.[19] Hoewel de NAVO zich vanaf eind jaren 50 geleidelijk op de forward defence in West-Duitsland ging voorbereiden, bleef evacuatie in Nederland hoog op de agenda staan. Als gevolg van de toenemende Sovjetdreiging vanuit de lucht vormde evacuatie van gebieden rond prime targets als vliegvelden en havens een aandachtspunt. Dit bleek al snel een onbegonnen zaak. Nederland was te dichtbevolkt: er waren te weinig ‘veilige gebieden’, te veel mensen in gevarenzones en te veel doelwitten dicht bij elkaar. Zeker toen het raket- en atoom­wapen­arsenaal van de Sovjet-Unie zodanig was uitgebreid dat atoomaanvallen tegen Nederlandse militaire doelen en steden binnen enkele uren na waarschuwing een reëel scenario werden, kon geen evacuatieplan burgers nog bescherming bieden. Vanaf de jaren 60 kwamen grootschalige evacuatieplannen daarom op een laag pitje te staan.[20] Details over evacuatieplannen voor de regering, Oranjes en ambtenarentop zijn schaarser voor de latere Koude Oorlog, maar de essentie bleef dat, in afgeslankte vorm, gedetailleerde plannen bestonden om een gedesigneerd deel per vliegtuig of eventueel per schip te evacueren, terwijl de rest van de regering en krijgsmachttop in Nederland in bunkercomplexen zou achterblijven om leiding te geven aan de oorlogsinspanning.[21]

Schuilplaatsen

Met het oog op de verwachte inzet van atoomwapens verrezen in heel Nederland NBC (CBRN)-proof bunkers. Dat betrof regeringsnoodzetels in Den Haag, maar ook de bunkers voor militaire commandocentra en voor de BB-top, cruciale rijksorganisaties en provinciebesturen.[22] De meeste zijn tot het einde van de Koude Oorlog aangehouden en daarna in verval geraakt of verkocht. Grootschalige schuilgelegenheid voor burgers, in bunkers, tunnels, metrostations en dergelijke, is serieus onderzocht en ook op sommige plekken voorbereid. Maar de regering stelde vast dat het onmogelijk en onbetaalbaar was om iedereen een plek te garanderen. Net als in omliggende landen overigens. Om dezelfde reden is nooit serieus werk gemaakt van het invoeren van bouwvoorschriften om nieuwe gebouwen te versterken zodat zij verhoogde weerstand boden tegen explosies en voorzien waren van schuilplaatsen.[23]

Rampenbestrijding en ziekenzorg

Waar de al kort aangestipte vrijwillige aanmelding voor de BB al snel te wensen over liet, werd ze eind jaren 50, begin jaren 60 aangevuld met het nauwelijks bewapende maar wel militaire Korps Mobiele Kolonnes, dat onder de landmacht ressorteerde. Hierin dienden dienstplichtigen, onder wie velen die geen wapen wilden dragen. Om de bevolking te kunnen ondersteunen in oorlogstijd oefenden tienduizenden vrijwilligers, dienstplichtigen en beroepskaderleden op de taken brandbestrijding, afbakenen van radioactieve gebieden, ruimen van obstakels en leveren van noodgoederen. Grote depots met allerhande middelen werden ingericht door Nederland.[24] Maar de BB en aanverwante organisaties werden gedurende de jaren 70 en 80 steeds kleiner: niet alleen de bevolking, ook de autoriteiten twijfelden aan de mogelijkheid de gevolgen van een atoomoorlog effectief te bestrijden. Deze ambitie werd uiteindelijk ook officieel opgegeven.[25] De BB bestond daarna vooral nog om symbolische redenen. Midden jaren 80 werd ze bij een bezuinigingsronde opgeheven. Het takenpakket, met name rampenbestrijding op beperkte schaal, werd naar bestaande instanties als de brandweer overgeheveld.[26]

De ABC-dienst van de BB plaatst meetapparatuur voor het waarnemen van atoombomexplosies op het dak van het stadhuis van Aalsmeer, 1962: in de decennia daarop nam de twijfel over de mogelijkheid de gevolgen van een atoomoorlog effectief te bestrijden toe. Foto Nationaal Archief/Joop van Bilsen, Anefo

De geschiedenis van medische noodvoorzieningen kent een vergelijkbaar traject. In de vroege Koude Oorlog maakten de autoriteiten met ziekenhuizen, allerhande klinieken en artsenorganisaties plannen voor een massale opschaling. Dat leidde op basis van gedetailleerde berekeningen tot de aanschaf van extra bedden, medicijnen en apparatuur. Daarnaast moesten de civiele medische diensten in Nederland een rol spelen in de opvang van vermoedelijk grote aantallen militaire gewonden.[27] Maar ook hier sloeg de twijfel en kritiek toe. Toen het ministerie van Volksgezondheid in een nieuwe Noodwet-Geneeskundigen (1981) artsen opriep zich te registeren voor noodscenario’s, volgden heftige reacties. Zou medewerking van medici niet de illusie wekken dat er nog iets voor miljoenen radioactieve slachtoffers kon worden gedaan – en daarmee de wapenwedloop legitimeren? Of hielp het de afschrikking en dus de vrede bewaren?[28] Deze controverse stierf, net als de gehele kernwapen­discussie, een stille dood, maar de twijfel bleef tot het eind van de Koude Oorlog.

Inwendige veiligheid en oorlogslogistiek

In de ogen van de krijgsmacht diende het aangaan van samenwerkingsverbanden met civiele instanties vooral gericht te zijn op het zo efficiënt mogelijk uitvoeren van de mobilisatie en oorlogsplannen. Voor het opschalen van de militaire logistiek waren civiele partijen essentieel, daarbuiten was het voor militairen zaak tijdens het uitvoeren van de oorlogsplannen zo min mogelijk last te hebben van burgers. Hierna worden enkele cruciale aspecten van de civiel-militaire interactie nader belicht.

Objectbewaking

Militair viel het Nederlands grondgebied onder het – enkele malen geherstructureerde – Nationale Territoriaal Commando (landmacht). In de nationale sector richtte de krijgsmacht zich samen met civiele partners op de bescherming van cruciale punten tegen saboteurs en luchtlandingstroepen, het faciliteren van militaire logistiek zoals de doorvoer van versterkingen en het ondersteunen van civiele verdediging. De militairen die zouden optreden in het Nederlands territorium voor dergelijke taken bestonden grotendeels uit vrijwilligers van de Nationale Reserve en mobiliseerbare dienstplichtigen van de bataljons infanterie bewakingseenheden.[29] De krijgsmacht stelde vanaf de late jaren veertig ‘nationale sleutelpunt­lijsten’ op, die de objecten bevatten die in geval van oorlog of oorlogsdreiging door nationale sectoreen­heden beveiligd moesten worden ten behoeve van oorlogsplannen en bevolking. Het ging om militaire objec­ten als vliegvelden, radarstations en commandocentra, maar ook havens, telefooncentrales, water­bouw­kun­dige objecten, elektriciteitscentrales, bruggen en spoorwegemplacementen.[30] In overleg met ministeries en andere partners actualiseerde de krijgsmacht deze lijsten periodiek. Maar ook hier was constant discussie over nut, noodzaak en de verdeling van schaarse militaire capaciteiten. Had het bijvoorbeeld zin om civiele objecten als munitiefabrieken en vliegtuigbouw­plaatsen met schaarse soldaten te beschermen als de oorlog vermoedelijk kort en hevig zou zijn? Hoewel details over de latere periode schaarser zijn, lijkt het dat dergelijke vragen steeds vaker met ‘nee’ beantwoord werden.

Militaire mobiliteit: weg, spoor, water en lucht

Civiele partners en middelen waren cruciaal voor de krijgsmacht tijdens mobilisatie en verplaatsing naar oorlogsopstellingen – en daarna voor herbevoorrading, aanvoer van versterkingen en afvoer van gewonden en doden. Al vroeg maakten de Koninklijke Luchtmacht, KLM, Schiphol en later ook NAVO-partners afspraken over de militarisering van de civiele luchtvloot en luchthaven in oorlogstijd ten behoeve van evacuaties en logistieke aanvoer.[31] Net als auto’s en vrachtwagens konden in geval van oorlog ook civiele schepen in de zeehavens en op de Rijn worden gevorderd en gemilitariseerd. De meeste voor logistiek gebruik, maar sommige zouden worden afgezonken om zo cruciale punten af te sluiten.[32] Maar er bleven discussies: konden die schepen tijdig worden gemobiliseerd en naar Rotterdam worden gedirigeerd? Zouden de bondgenoten niet ook aanspraak willen maken op deze transportcapaciteit? Hoe konden opstoppingen worden voorkomen? Wat als de havens na bombardementen onbruikbaar waren geworden?

De binnenvaart als civiele partner in de logistiek: aan de eventuele vordering en militarisering van schepen kleefden veel onzekerheden. Foto Nationaal Archief/Anefo, Eric Koch

Ook het wegen- en spoorwegnet werd onder de loep genomen. Vanaf eind jaren 50 stelde het 1e Legerkorps – de overkoepelende Nederlandse landmachteenheid die het gevecht tegen Warschaupacteenheden moest uitvoeren – minutieuze plannen op om zo snel mogelijk de oorlogslocaties in West-Duitsland te kunnen bereiken. In dikke mappen waren opmarsroutes vastgelegd, inclusief versterkte bruggen en alternatieve wegen.  Marechaussee-eenheden in de nationale sector en organiek ingedeeld bij de eenheden zouden de veiligheid en doorloop faciliteren. De genie was voorbereid op het leggen van noodbruggen en het vrijmaken van wegen.[33]

Verplaatsingen per spoor vergden nauwe afstemming tussen de ministeries van Defensie en van Verkeer en Waterstaat, die samen met een geheime groep NS-medewerkers gedetailleerde plannen ontwikkelden. Ook vond geregeld overleg plaats met collega’s op NAVO-niveau. Het spoor in Nederland en West-Duitsland werd essentieel vanaf eind jaren 50, toen grote aantallen gemobiliseerde eenheden grotere afstanden – naar West-Duitsland – moesten gaan afleggen. Hiertoe werden oorlogsdienstregelingen opgesteld. Vanaf de tweede helft van de jaren 60 had ook de NS een bunker van waaruit de oorlogsplannen gecoördineerd konden worden. Geleidelijk kwam er geld voor reparatiematerialen en diepladers voor de zwaarste voertuigen, terwijl essentiële spoormedewerkers werden vrijgesteld van de dienstplicht. Zij konden onder de tegenwoordig vervallen ‘bijzondere omstandigheden’-bepaling in de Spoorwegwet in crisis- en oorlogstijd wel worden verplicht tot het uitvoeren van de oorlogsdienstregeling.[34]

Burgers op drift: een hoofdpijndossier

Van meet af aan vormden burgers een politiek en militair hoofdpijndossier. Het probleem was nog groter dan alleen onmogelijke evacuatie- en schuilplannen: er werd ook gerekend op vluchtelingenstromen. Dat was zowel een militair-operationele als een humanitaire nachtmerrie, want wat zou er van de verdedigingsplannen terecht komen als miljoenen Nederlanders en West-Duitsers op de vlucht zouden slaan voor ‘de Rus en de bom’ en de Nederlandse en geallieerde oorlogslogistiek en ontplooiing zouden verstoren? En opeengepakte burgers in open terrein zijn kwetsbaar voor oorlogsgeweld, zeker in een atoomoorlog. Terwijl Nederlandse autoriteiten concludeerden dat zij de middelen niet hadden om eigen burgers volgens plan in veiligheid te brengen, was het nog evidenter dat er weinig met ongecontroleerde vluchtelingenstromen te beginnen was. De NAVO stelde de stay put policy in, die inhield dat burgers in principe moesten blijven waar ze waren om militaire mobiliteit niet te hinderen, behoudens beperkte evacuatiezones. Burgers moesten ook binnen de eigen landsgrenzen blijven. De nationale autoriteiten – in Nederland met name de marechaussee en politie – waren verantwoordelijk voor de handhaving. Ingewijden twijfelden echter gedurende de hele Koude Oorlog aan het realiteitsgehalte van deze regelingen en plannen. Konden voorlichting en symbolische maatregelen burgers weerhouden in paniek te vluchten? Zo niet, dan zouden burgers waarschijnlijk met grof geweld door de onderbemande nationale militaire autoriteiten in bedwang moeten worden gehouden. Nederlandse militairen pleitten voortdurend voor meer invloed en geweldsmandaat voor eventuele uit de hand lopende vluchtelingenstromen aan de grens en in hun operatiegebieden in West-Duitsland. Dit bleef een gevoelig en nooit goed opgelost probleem.[35]

Sociaaleconomische weerbaarheid en verdediging

De hoofdpijndossiers hadden niet alleen betrekking op de crisislogistiek ten dienste van krijgsmacht en kwetsbare burgers. De economische en logistieke instandhouding van de ingezette krijgsmacht en bevoorrading van de burgerbevolking na de crisisfase was er ook een. In de Tweede Wereldoorlog waren de koopvaardijvloot genationaliseerd en de ruim 18.000 opvarenden gemilitariseerd, wat de belangrijkste Nederlandse bijdrage vormde aan de geallieerde oorlogsinspanning.[36] Die mo­ge­lijk­heid bestond na 1945 nog steeds. De planning voor vervoer op land veranderde met de stapsgewijze verplaatsing van de verdedigingslinie naar het oosten. Daarmee nam de verwachte druk op de Nederlandse spoor- en wegennetten na de eerste crisisfase wat af. Maar daar stond tegenover dat een groot deel van de instandhoudingslogistiek van de centraal-noordelijke NAVO-sector via Nederlandse lucht- en zeehavens, met name Rotterdam, zou verlopen. Dat zou Neder­land niet alleen nog meer tot doelwit maken, maar ook de civiele bevoorrading onder druk zetten. Het aanleggen van voorraden bracht maar beperkt soelaas; omdat stockpiling een dankbaar doelwit van bezuinigingen bleek, haalde Nederland de eigen behoeftestellingen en NAVO-normen voor voorraden munitie, brandstof en allerhande andere middelen in feite nooit.[37]

Steun aan de eigen defensie-industrie

Vanaf de late jaren 40 trachtte de regering ook de levering van munitie en wapens te garanderen door de eigen defensie-industrie te stimuleren. Dit kwam ten dele voort uit de ervaring van 1940, toen bestellingen op de wereld­markt niet werden geleverd, maar paste ook in haar industriebeleid. Zelf produ­ce­ren en zo mogelijk exporteren zou Nederland toekomstbestendig maken. De resultaten bleven echter achter bij de verwachting. De vliegtuigen die Fokker in licentie bouwde, waren duurder dan de Ameri­kaanse originelen en bekwaam onderhoudspersoneel bleek schaars.[38] Datzelfde gold voor munitie.

Een vergelijkbaar macro-economisch probleem speelde bij de scheepsbouw: elders kon vaak goedkoper wor­den geproduceerd. De Nederlandse scheepsbouwsector kwam vanaf de late jaren 60 in zwaar weer, tal van werven (denk aan Rijn-Schelde-Verolme) gingen op den duur over de kop en schaarse kennis verdween. Het resultaat was een grotere afhankelijkheid van buitenlandse bedrijven. De militaire samenwerking met grotere bedrijven als DAF en Philips ver­liep voorspoediger, terwijl er, doorgaans via TNO, ook werd samengewerkt met universiteiten. Het was echter te weinig voor een brede defensie-industrie die op de wereldmarkt kon concurreren. Wel ontwikkelden zich enkele hoogwaardige niche-sectoren en wisten bedrijven als Damen en Thales zich staande te houden.[39] Initiatieven voor Europese defensiesamenwerking, ten slotte, kwamen in de meeste sectoren niet echt van de grond omdat nationale belangen prevaleerden.

Een korporaal-1 chauffeur van de Motortransportdienst Soesterberg stuurt zijn DAF B 1300 C533 3-tons 4x2-autobus over een spoorwegovergang: de samenwerking met DAF leverde Defensie een diversiteit aan voertuigen op, maar de defensie-industrie in Nederland bleef relatief klein. Foto Beeldbank NIMH

Geheime wapens: de verzorgingsstaat en de zuilen

Civiele verdediging was in bredere zin ook gebaat bij maatregelen en maatschappijstructuren die vaak niet met dat onderwerp geassocieerd worden. Toch is het de moeite waard hier kort naar te kijken. Een belangrijke les die westerse beleids­makers na 1945 hadden getrokken uit de voorgaande 15 jaar was dat niet alleen verdedigingsmaatregelen nodig waren om een nieuwe oorlog te voorkomen, maar dat de economische crisis van de jaren 30 had geleid tot politieke radicalisering. Wilde men totalitaire ideologieën, na 1945 primair het communisme, buiten de deur houden, dan was het garanderen van de bestaanszekerheid van de eigen bevolking een dwingende eis.[40] De naoorlogse regeringen waren mede hierom bereid tot de opbouw van de verzorgingsstaat, soms tot wanhoop van de militaire autoriteiten, die het daarmee gemoeide geld liever in de slagkracht van de krijgsmacht hadden gestoken.[41]

Niet alleen de verzorgingsstaat vormde een verdedigingslinie, dat gold ook voor de verzuiling. Deze structuren van pro­tes­tantse, katholieke, sociaal­democratische, liberale en andere maatschappelijke organisaties en verbanden bleken een troef in het ver­groten van de weerbaarheid van de samenleving. Ze droegen bij aan psycho­logische weerbaarheid, maar boden ook een sociaal vangnet. De rijksoverheid werkte structureel met verzuilde maat­schap­pelijke organisaties samen, ook op het terrein van crisisondersteuning. Verzuilde beroeps- en vrijwilligersorganisaties waren belangrijke partners voor partijen als Defensie, BB en de Dienst Sociale Verzorging – ontworpen om sociale , materiële en geeste­lijke crisisbijstand te organiseren.[42]

Mettertijd groeide echter de kritiek op de uitdijende kosten van de verzorgingsstaat en de beperkende effecten van de verzuiling. Vanaf de jaren 60 brokkelde de verzuiling geleidelijk af en kregen individualisering en liberalisering de overhand. Waar de staat en de maatschappelijke verbanden zich terugtrokken, voerden zelfredzaamheid en vrije ontplooiingsmogelijkheden voortaan de boventoon. Dat schiep ongekende welvaart en bewegingsruimte, met name voor hen die goed gedijden in een dergelijk systeem. Maar het had ook een grote groep materieel en sociaal kwetsbaren – en dus ontevredenen – tot gevolg. Daarmee is de Nederlandse maatschappij van vandaag op verschillende manieren niet meer die uit de periode van de Koude Oorlog. Als men de redenering van de toenmalige politieke leiders volgt, namelijk dat de maatschappijstructuur invloed heeft op de weerbaarheid, dan lijkt reflectie geboden.

Conclusie

De schaal en het detailniveau van de voorbereiding voor de bescherming van de Nederlandse bevolking en de samenwerking tussen militairen en civiele partners tijdens de Koude Oorlog is indrukwekkend. Het complexe bouwwerk aan fysieke maatregelen, maatschappelijke en organisatorische verbanden, juridische kaders en voorlichting dat na 1945 werd opgetuigd moest zorgen dat de afschrikking geloofwaardig bleef, de bevolking het in geval van oorlog zou redden en de krijgsmacht haar taak kon uitvoeren. Het is niet enkel voor historici zinvol dit bouwwerk te bestuderen.

Tegelijkertijd is het belangrijk het bouwwerk niet te idealiseren. Zijn geloofwaardigheid kwam al gauw onder druk te staan en de budgetten waren chronisch te laag om de ambitieuze beleidsdoelen te kunnen bereiken, zo ze überhaupt al te bereiken waren. Plannen waren niet zelden vooral een papieren werkelijkheid of zo gedetailleerd dat ze het eerste contact met de vijand (de daadwerkelijke, of de figuurlijke vijand van de realiteit) niet zouden overleven. Ze stoelden weliswaar op een aanvankelijk vrij breed gedragen gevoel van urgentie, maar met een veranderend dreigingsbeeld verloren ze aan relevantie. Veel van deze regelingen zijn dan ook in de vergetelheid geraakt, contacten tussen betrokken partijen zijn verwaterd en de juridische grondslagen verdwenen. Was de civiele verdediging en de civiel-militaire voorbereiding echte oorlogsvoorbereiding, of toch vooral een psychologisch toneelstuk? Het bleek immers in feite niet mogelijk de bevolking en het territorium van Nederland fysiek te beschermen tegen een totale oorlog waarin massavernietigingswapens (vooral kernwapens) zouden worden gebruikt. En de Nederlandse burger was zich daar zeer wel van bewust. Anno 2025 zal dat niet anders zijn. In dat licht is het vermoedelijk zinvoller in te zetten op voorbereiding op niet-totale oorlog. Het psychologisch en fysiek weerbaar maken van de huidige Nederlandse maatschappij voor de ontregeling van het normale leven, het in­cas­seren van conventionele bombardementen met burgerdoden en serieuze verliezen op het slagveld zal al een stevige uitdaging zijn.

Leden van de vaste commissie voor Defensie van de Tweede Kamer bezoeken het Nationaal Territoriaal Commando, 1989: in het Nederland van nu zal samenwerking tussen Defensie en civiele partijen nog complexer zijn. Foto Beeldbank NIMH

Duidelijk is dat in de Koude Oorlog vanaf het begin bleek dat samenwerking tussen rijks­over­heidspartijen als Defensie en de BB met civiele partijen essentieel was om de complexe en nauw verweven Nederlandse infrastructuur, economie en fysieke ruimte te verdedigen en in te zetten voor oorlogstaken. Ook nu zijn wegen, spoorlijnen, ziekenhuizen en dergelijke van cruciaal belang en moeten noodplannen worden opgesteld. Dat was destijds al niet eenvoudig, maar in het Nederland van nu zal het nog complexer zijn: waar in de Koude Oorlog vooral zaken werd gedaan met staatsbedrijven zoals de PTT, NS en ziekenhuizen, zijn dergelijke civiele partners nu veelal private partijen die juridisch en psychologisch verder van de overheid af staan. Het zal moeilijker en soms zelfs niet mogelijk zijn deze op dezelfde manier in te schakelen als destijds. Waar delen van de overheid zich al nauwelijks bewust zijn dat ze in crisis of oorlog een rol hebben te spelen, hoeft het niet te verwonderen dat dit besef bij veel civiele partijen ontbreekt. Bewustwording is dus essentieel.

Het is ook de moeite waard stil te staan bij de mening van veel staatslieden in de Koude Oorlog dat de maatschappelijke structuur van invloed is op de weerbaarheid. Er kan worden beargumenteerd dat deze structuur in en sinds de Koude Oorlog is veranderd en dat de economisch, sociaal en psychologisch geïndividualiseerde Neder­landse burger als gevolg daarvan kwetsbaarder is voor crises dan destijds. Wie deze analyse overneemt, zal ook de conclusie trekken dat een nieuwe visie op maatschappelijke weerbaarheid moet worden ont­wik­keld die de nuttige, maar nauwe focus op fysieke maatregelen – en daarmee ook de defensie­organisatie – ver overstijgt.

Ten slotte

Hoewel een studie naar civiele verdediging en civiel-militaire samenwerking in de Koude Oorlog veel nuttige inzichten oplevert, zijn veel van de concrete maatregelen van destijds als ge­volg van de enorme technologische vooruitgang na de val van de Berlijnse Muur in 1989 vrijwel onmogelijk of onzinnig geworden. Niet alleen het slagveld, maar ook het achterland is veel zichtbaarder geworden. Hoe zal men nog van de radar verdwijnen of heimelijk evacueren, gegeven de enorme mogelijkheden van tools als GPS-tracking en Imint? Het zal een hele klus zijn zowel de civiele als militaire top te beschermen.

De huidige maat­schappij kan bovendien nauwelijks meer zonder elektriciteit en internet­verbindingen en sabotage van on­der­zeese internet­kabels en elektrici­teits­­voor­zieningen is een reële mogelijkheid. Destijds onderkenden de autoriteiten de af­han­kelijkheid van fysieke tele­foon­lijnen en de veel minder uitgebreide elektriciteitsinfrastructuur en kwamen er maat­regelen om deze te beschermen en back-upsystemen te organiseren. Maar het toenmalige systeem was simpeler en de samenleving was er minder afhankelijk van. Hoe kan heden ten dage de operationele aansturing van eenheden doorgaan, de logistiek blijven functioneren en de samen­leving niet zodanig ontwricht raken dat alles letterlijk stil komt te staan?

Ook op het gebied van voorlichting en psychologische weerbaarheid doet de technologie zich gelden. Overheidsvoorlichting via vertrouwde kanalen als omroepen en kranten concurreert dankzij de opkomst van sociale media meer dan in de Koude Oorlog met propaganda en nepnieuws verspreid door tegenstrevers van Nederland. Ten tijde van de verzuiling zaten mensen in informatiebubbels en de regering richtte zich behalve met directe communicatie vooral via zuilgebonden media tot de bevolking. Maar wat te doen als iedere burger zijn eigen directe toegang tot ‘informatie’ en zijn eigen bubbel en waarheid heeft? Het verleden biedt geen pasklaar antwoord op deze vragen, maar de antwoorden op de uitdagingen van destijds kunnen beleidsmakers van nu helpen om betere vragen te stellen over het dreigingsbeeld en over het brede palet van maatregelen dat daarop gebaseerd is.