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Nederland en Duitsland werken op militair gebied nauw samen, en beide democratieën staan onder druk door uiteenlopende dreigingen en crises. Veiligheid is een belangrijk punt geworden in de campagne voor de Bondsdagverkiezingen van 23 februari. In 2023 kwam een Duitse regering voor het eerst met een Nationale Sicherheitsstrategie, maar als Duitsland een belangrijke veiligheidspartner wil blijven zal er ook snel een Nationaler Sicherheitsrat moeten komen, zegt Christina Moritz. De Berlijnse politicologe doet promotieonderzoek naar zo’n nationale veiligheidsraad en ontwierp een model met organisatiestructuur en bevoegdheden. ‘Een permanente veiligheidsraad zal Duitsland slagvaardiger maken en daarmee weerbaarder. Nu wordt na een crisis nog te vaak de vraag gesteld: waarom heeft de Bundesregierung niets gedaan?’
‘Duitsland heeft te maken met uiteenlopende dreigingen, waaronder cyberaanvallen, en heeft daar geen adequaat antwoord op’, zegt Christina Moritz. Foto DARPA
Tien jaar geleden schreef toenmalig majoor Lenny Hazelbag in de Militaire Spectator over de bescherming van de interne en externe veiligheid van Nederland, waarbij ‘op nationaal niveau meerdere ministeries, zelfstandige bestuursorganen en agentschappen betrokken’ zijn. Het vervangen van die structuren door een Nationale Veiligheidsraad was volgens de auteur staatsrechtelijk haalbaar, maar op het moment van schrijven niet politiek wenselijk.[1]
Als zich in Nederland een crisis voordoet ‘waarbij de nationale veiligheid in het geding is, of waarbij sprake is van een grote uitwerking op de maatschappij’, kan nu de zogeheten ‘nationale crisisstructuur’ worden geactiveerd.[2] Duitsland heeft evenmin een Nationale Veiligheidsraad; noodsituaties zijn daar formeel een opgave voor de Bundessicherheitsrat. Die raad is in 1955 ingesteld en valt direct onder de Bondskanselier. Hoewel de raad was voorzien als een adviesorgaan over veiligheidspolitiek in brede zin, is die taak nooit uit de verf gekomen en treedt hij eigenlijk alleen op de voorgrond bij discussies over de export van wapensystemen. De facto vervullen tot nu toe in de Bondsrepubliek adhoc-crisiskabinetten de functies van een nationale veiligheidsraad.
‘Dat we in Duitsland geen orgaan hebben dat zich op het niveau van het Kanzleramt 24/7 met veiligheid bezighoudt is onbegrijpelijk’, zegt Christina Moritz. Moritz, projectleider bij de Bund Deutscher EinsatzVeteranen in Berlijn, wijst op de vele crises die zich momenteel gelijktijdig in binnen- en buitenland voordoen: ‘We hebben te maken met overstromingen door klimaatverandering, een versleten infrastructuur van wegen, spoorwegen en bruggen, de Russische inval in Oekraïne, terreuraanslagen, cyberaanvallen, de coronacrisis, sabotage, industriële spionage en beïnvloedingsoperaties.’ De jongste aanslagen in Maagdenburg en Aschaffenburg lokten onder meer een discussie uit over de definitie van ‘terreur’,[3] terwijl een voorstel van CDU-voorman Friedrich Merz voor de aanscherping van de migratiewet geen meerderheid in de Bondsdag kreeg. Aanslagen, migratie en veiligheid zijn de afgelopen weken uitgegroeid tot hoofdthema’s in de Bondsdagverkiezingen, die op 23 februari plaatsvinden.
Christina Moritz ziet het als een typisch Duitse reflex: ‘We wachten telkens tot er weer iets gebeurt en dan reageren we. Het is gezien de vele problemen echter tijd dat we pro-actief gaan denken en optreden.’ Moritz doet promotie-onderzoek naar de instelling en taken van een Nationaler Sicherheitsrat (NSR) en heeft daar een model voor ontwikkeld. Volgens dat model wordt de NSR ondergebracht in het Kanzleramt. De Bondskanselier heeft de wettelijke bevoegdheid om zo’n organisatie in te richten en Merz heeft gezegd dat er een NSR komt als hij de verkiezingen wint. Volgens het model van Moritz is de Bondskanselier voorzitter van de NSR. De chef van het Kanzleramt is eveneens lid van de NSR, terwijl er ook een Nationaal Veiligheidsadviseur komt, die tientallen landen, waaronder de VS, Frankrijk, Groot-Brittannië en Oostenrijk, nu al hebben. Daarnaast nemen de ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie, Binnenlandse Zaken, Financiën en vertegenwoordigers van de inlichtingendiensten deel aan de raad.
‘De grote winst zit daarin dat de NSR permanent is, regelmatig bijeenkomt en veiligheidskwesties in Duitsland en de wereld continu monitort en analyseert. Dat is het pro-actieve aspect aan dit model’, legt Moritz uit. ‘Een NSR zal – maar altijd tijdelijk – een nationale crisisstaf zijn die in noodsituaties coördineert en snel schakelt. Voor het overige ligt het zwaartepunt van het werk van de NSR bij strategievorming en omvangrijke analyse, gebaseerd op het permanent in kaart brengen van de toestand in Duitsland en de wereld.’
Moritz voorziet ‘een niet-omvangrijke, maar vaste staf van medewerkers – dus geen nieuwe, onnodige bureaucratie – die bestaat uit experts die interdisciplinair kunnen werken en onderzoek doen.’ Een belangrijke opdracht wordt het al dan niet gevraagd leveren van strategische rapporten en adviezen die dringende vragen afdekken: waar en wanneer moeten strategische capaciteiten ingezet worden, en welke moeten dat zijn? Een NSR zou nauw in verbinding staan met zusterorganisaties in andere landen om kennis en informatie uit te wisselen en daarvan te profiteren.
In het model van Moritz worden acties en besluiten van een NSR steeds door de Bondsdag gecontroleerd. Vertegenwoordigers van het parlement, en volgens het federalistische principe ook van de deelstaten, zouden daarvoor samenkomen in het al bestaande Parlamentarisches Kontrollgremium (PKG). ‘Dit systeem van checks and balances zou het ook mogelijk maken dat de leden van het PKG de nationale veiligheidsraad inhoudelijke impulsen geven.’ Na invoering van een NSR zou de raad, in samenspraak met de Bondsdag, na een jaar in het parlement geëvalueerd kunnen worden, waarna eventuele bijstellingen in de structuur kunnen worden doorgevoerd.
De bouwstenen voor het inrichten van een Nationaler Sicherheitsrat zoals Christina Moritz dat voorstelt. Copyright Christina Moritz
Een ander kenmerk van het model van Moritz is de dynamiek. De NSR kan naar behoefte uitgebreid worden met deskundigen, terwijl kennis die van buiten wordt gehaald – bij denktanks of andere organisaties – steeds direct op actuele ontwikkelingen of voorspelde trends afgestemd kan zijn. De NSR krijgt de taak een Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) op te stellen en ook die actueel te houden. In juni 2023 kwam de regering van Bondskanselier Olaf Scholz (SPD) voor het eerst met zo’n strategie. ‘De kritiek daarop was dat het stuk voornamelijk uit de koker van het ministerie van Buitenlandse Zaken kwam, de genoemde strategische doelstellingen de gewenste rol van Duitsland in de wereld niet duidelijk maken en dat een nationale strategie niet omgezet kan worden als er geen NSR is’, zegt Moritz. Als hij Bondskanselier wordt zal Merz een NSR onmiddellijk opdracht geven een nieuwe nationale veiligheidstrategie te schrijven, zo heeft hij laten weten.
Pro-aktive, gesamtgesellschaftliche Resilienz
De regering-Scholz, een coalitie van de sociaal-democraten, de liberale FDP en Bündnis 90/Die Grünen, viel afgelopen november over een kwestie van financiële politiek. In haar verkiezingsprogramma zegt de SPD dat Duitsland minstens 2 procent van het bruto binnenlandse product aan defensie moet besteden (de NAVO-norm + X), maar een nationale veiligheidsraad wordt niet genoemd. De christen-democratische CDU/CSU noemt zo’n raad in het programma nadrukkelijk wel, net als de FDP. In een Bondsdagdebat over de inzet van de Bundeswehr in Afghanistan, op 31 januari, liet de fractie van de rechts-radicale AfD weten ook voor de instelling van een NSR te zijn. Een nieuwe Bondskanselier kan zijn of haar Kanzleramt met een nationale veiligheidsraad uitbreiden, maar het is wel de gewoonte dat zulke besluiten dan alsnog een de Bondsdag worden voorgelegd, zodat het parlementaire debat gevoerd kan worden en partijen hun standpunt kunnen toelichten. Een grondwetswijziging is niet nodig.
Tegenstanders van een NSR komen vooral met het argument dat het concept te centralistisch is voor de federaal opgezette Bondsrepubliek. Wat Moritz betreft is die opvatting door de tijd achterhaald, want net als andere westerse democratieën kampt de Bondsrepubliek met een scala aan dreigingen – ook hybride – waardoor een reset van het begrip veiligheid vereist is. ‘De tijd is voorbij dat we eerst alle ministeries moeten gaan afbellen om zicht te krijgen op een crisis. Dit is de tijd van algehele weerbaarheid – ik noem dat pro-aktive, gesamtgesellschaftliche Resilienz – en korte lijnen. De EU en de NAVO verwachten op veiligheidsgebied het een en ander van Duitsland en als één aanspreekpunt kan een NSR bijdragen aan een brede awareness.’ Een statisch orgaan zou een NSR in ieder geval nooit worden, want ‘er doen zich steeds weer nieuwe ontwikkelingen op veiligheidsgebied voor en daar moeten we onmiddellijk mee kunnen dealen’, zegt Moritz. ‘Een betere kwantumsprong dan een Duitse Nationale Veiligheidsraad is niet mogelijk.’
[1] L.J. Hazelbag, ‘Nationale Veiligheidsraad: politiek wenselijk en staatsrechtelijk haalbaar?’, Militaire Spectator 184 (2015) (4) 184-197.
[2] Nationaal Handboek Crisisbeheersing, voorwoord (Den Haag, NCTV, december 2022).
[3] Valeria Bajaña Bilbao, ‘Der Anschlag von Magdeburg: Warum ist es kein Terrorismus?’, MDR, 27 januari 2025.
„Ein Quantensprung in der deutschen Sicherheitspolitik“
Politologin Christina Moritz fordert einen Nationalen Sicherheitsrat
Frans van Nijnatten
Die Niederlande und Deutschland arbeiten im militärischen Bereich eng zusammen und beide Demokratien stehen aufgrund verschiedener Bedrohungen und Krisen schwer unter dem Druck. Sicherheit ist zu einem zentralen Thema im Wahlkampf zur Bundestagswahl am 23. Februar geworden. 2023 legte die Bundesregierung erstmals eine Nationale Sicherheitsstrategie vor. Wenn Deutschland aber auch künftig ein wichtiger Sicherheitspartner bleiben wolle, müsse zeitnah auch ein Nationaler Sicherheitsrat eingerichtet werden, meint Christina Moritz. Die Berliner Politikwissenschaftlerin forscht im Rahmen ihrer Promotion zu einem solchen Nationalen Sicherheitsrat und hat ein Modell mit Organisationsstruktur und Kompetenzen entworfen. „Ein ständiger Sicherheitsrat wird Deutschland handlungsfähiger und damit widerstandsfähiger machen. Nach einer Krise wird derzeit noch immer zu oft die Frage gestellt: Warum hat die Bundesregierung nichts unternommen?‘‘.
Vor zehn Jahren schrieb der damalige Major Lenny Hazelbag im Militaire Spectator über den Schutz der inneren und äußeren Sicherheit der Niederlande, an dem „auf nationaler Ebene mehrere Ministerien, unabhängige Verwaltungsorgane und Agenturen beteiligt sind“. Laut dem Autor sei die Ersetzung dieser Strukturen durch einen Nationalen Sicherheitsrat verfassungsmäßig machbar, zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Berichts jedoch politisch nicht wünschenswert.
Sollte es in den Niederlanden zu einer Krise kommen, „bei der die nationale Sicherheit auf dem Spiel steht oder die schwerwiegende Auswirkungen auf die Gesellschaft hat“, kann die sogenannte „nationale Krisenstruktur“ aktiviert werden. Auch Deutschland verfügt nicht über einen Nationalen Sicherheitsrat; Krisensituationen sind formal eine Aufgabe des Bundessicherheitsrates. Der Rat wurde 1955 gegründet und ist direkt dem Bundeskanzler unterstellt. Obwohl er als sicherheitspolitisches Beratungsgremium im weiteren Sinne konzipiert war, kam diese Aufgabe nie zustande. Lediglich bei den Diskussionen über den Export von Waffensystemen tritt er stärker in den Vordergrund.
„Es ist unverständlich, dass wir in Deutschland auf der Ebene des Kanzleramts kein Gremium haben, das sich rund um die Uhr mit dem Thema Sicherheit befasst“, sagt Christina Moritz. Sie verweist auf die vielen Krisen, die sich derzeit im In- und Ausland gleichzeitig ereigneten: „Wir haben es mit Überschwemmungen durch den Klimawandel, einer maroden Infrastruktur von Straßen, Schienen und Brücken, dem russischen Einmarsch in die Ukraine, Terroranschlägen, Cyberattacken, der Coronakrise, Sabotage, Industriespionage und Einflussnahme zu tun.“ Die jüngsten Anschläge in Magdeburg und Aschaffenburg hatten eine Diskussion über die Terrordefinition ausgelöst, der Vorschlag von CDU-Chef Friedrich Merz zur Verschärfung des Migrationsgesetzes scheiterte im Bundestag an einer Mehrheit. Anschläge, Migration und Sicherheit sind in den letzten Wochen zu zentralen Themen bei der Bundestagswahl geworden, die am 23. Februar stattfindet.
Christina Moritz hält es für einen typisch deutschen Reflex: „Wir warten immer, bis wieder etwas passiert und reagieren dann.“ Doch angesichts der vielen Probleme ist es an der Zeit, dass wir anfangen, proaktiv zu denken und zu handeln.“ Moritz forscht in seiner Doktorarbeit über die Institution und die Aufgaben eines Nationalen Sicherheitsrats (NSR) und hat dafür ein Modell entwickelt. Nach diesem Konzept ist der NSR im Bundeskanzleramt angesiedelt. Der Bundeskanzler verfügt über die rechtliche Befugnis, eine solche Organisation zu gründen, und Merz hat erklärt, dass es im Falle seines Wahlsieges eine NSR geben werde. Vorsitzender des Nationalen Sicherheitsrats ist nach Moritz‘ Modell der Bundeskanzler. Auch der Kanzleramtschef ist Mitglied des NSR, zudem soll es einen Nationalen Sicherheitsberater geben, wie ihn bereits Dutzende Länder haben, darunter die USA, Frankreich, Großbritannien und Österreich. Darüber hinaus sind im Rat die Ministerien für Auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Inneres und Finanzen sowie Vertreter der Geheimdienste vertreten.
„Der große Vorteil besteht darin, dass der NSR dauerhaft besteht, regelmäßig tagt und sicherheitspolitische Fragen in Deutschland und der Welt kontinuierlich beobachtet und analysiert.“ „Das ist der proaktive Aspekt dieses Modells“, erklärt Moritz. „Ein NSR wird ein nationaler Krisenstab sein, der in Notsituationen koordiniert und schnell reagiert.“ Es wird einen kleinen, aber festen Mitarbeiterstamm geben – also keine neue, unnötige Bürokratie – bestehend aus Experten, die interdisziplinär arbeiten und Forschung betreiben können.“ Eine wichtige Aufgabe wird die Bereitstellung strategischer Berichte und Beratungen sein, ob angefordert oder nicht, zu dringenden Fragen: Wo und wann sollten strategische Kapazitäten eingesetzt werden und welche sollten das sein? Ein NSR würde enge Beziehungen zu Schwesterorganisationen in anderen Ländern pflegen, um Wissen und Informationen auszutauschen und davon zu profitieren.
Nach Moritz' Konzept werden Handlungen und Entscheidungen eines NSR immer von einem Bundestagsausschuss genau überwacht, so dass es immer eine parlamentarische Kontrolle gibt. Nach der Einführung eines NSR könnte der Rat in Abstimmung mit dem Bundestag nach einem Jahr evaluiert werden, danach könnten etwaige Anpassungen an der Struktur vorgenommen werden.
Ein weiteres Merkmal von Moritz' Modell ist seine Dynamik. Der NSR kann bei Bedarf mit Expertinnen und Experten erweitert werden, während Wissen, das von außen – von Think Tanks oder anderen Organisationen – gewonnen wird, immer direkt mit aktuellen Entwicklungen oder prognostizierten Trends in Einklang gebracht werden kann. Der NSR erhält die Aufgabe, eine Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) zu erarbeiten und auf dem neuesten Stand zu halten. Im Juni 2023 hat die Regierung von Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) erstmals eine solche Strategie vorgelegt. "Die Kritik war, dass das Dokument hauptsächlich aus dem Auswärtigen Amt kam, dass die genannten strategischen Ziele nicht deutlich machen, dass Deutschland eine Rolle in der Welt spielen will und dass eine nationale Strategie nicht umgesetzt werden kann, wenn es keine NSR gibt", sagt Moritz. Sollte er Bundeskanzler werden, werde Merz sofort einen NSR beauftragen, eine neue Nationale Sicherheitsstrategie zu schreiben, kündigte er an.
Pro-aktive, gesamtgesellschaftliche Resilienz
Die Regierung Scholz, eine Koalition aus Sozialdemokraten, FDP und Bündnis 90/Die Grünen, scheiterte im vergangenen November an einer finanzpolitischen Frage. Die SPD sagt in ihrem Wahlprogramm, dass Deutschland mindestens 2 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung ausgeben muss (NATO-Standard + X), ein nationaler Sicherheitsrat steht aber nicht in Rede. Die christdemokratische CDU/CSU erwähnt einen solchen Rat ausdrücklich in ihrem Programm, ebenso wie die FDP. In einer Bundestagsdebatte über den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan am 31. Januar hatte sich die Fraktion der rechtsradikalen AfD ebenfalls für die Einrichtung eines NSR ausgesprochen. Ein neuer Bundeskanzler kann sein Kanzleramt um einen Nationalen Sicherheitsrat erweitern, aber es ist üblich, dass solche Beschlüsse dem Bundestag vorgelegt werden, damit die Parlamentsdebatte geführt werden kann und die Parteien ihren Standpunkt darlegen können. Eine Verfassungsänderung ist nicht notwendig.
Gegner eines NSR argumentieren vor allem, dass das Konzept für die föderal errichtete Bundesrepublik zu zentralistisch sei. Für Moritz ist diese Sichtweise im Laufe der Zeit obsolet geworden, denn wie andere westliche Demokratien hat auch die Bundesrepublik mit einer Reihe von Gefährdungen zu kämpfen – auch mit hybriden Bedrohungen –, die einen Neustart des Sicherheitsbegriffs erfordern. "Die Zeit, in der wir erst alle Ministerien anrufen mussten, um uns ein Bild von einer Krise zu machen, ist vorbei. Dies ist die Zeit der allgemeinen, pro-aktiven, gesamtgesellschaftlichen Resilienz – und der kurzen Kommunikationswege. Die EU und die NATO erwarten im Bereich der Sicherheit viel von Deutschland, und als zentraler Ansprechpartner kann ein NSR zu einer breiten Sensibilisierung beitragen." In jedem Fall würde eine NSR nie zu einer statischen Stelle werden, denn «es gibt ständig neue Entwicklungen im Bereich der Sicherheit und wir müssen sofort damit umgehen können», sagt Moritz. "Ein besserer Quantensprung als ein deutscher Nationaler Sicherheitsrat ist derzeit nicht möglich."
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