Wederkerigheid in civiel-militaire samenwerking

De civiel-militaire samenwerking in Nederland ondergaat momenteel een grote verandering. Aan de ene kant is ondersteuning van Defensie aan civiele autoriteiten al jaren geen neventaak meer, maar de derde hoofdtaak. Aan de andere kant leidde de veranderde veiligheidssituatie van de afgelopen jaren tot meer vraag naar civiele ondersteuning van militair optreden. Civiel-militaire samenwerking ontwikkelt zich zo van een eenzijdige ondersteuningsrol van de krijgsmacht aan civiel naar een wederzijdse ondersteuning bij alle typen rampen en crises.

Dit artikel start met een beschrijving van de ontwikkeling van de civiel-militaire samenwerking. Vervolgens wordt een framework gepresenteerd dat de samenhang weergeeft tussen de verschillende activiteiten die plaatsvinden in het kader van de nationale verdediging. Dan volgt een uitleg over de huidige voorbereiding en uitvoering van Host Nation Support (HNS)-operaties, omdat deze een goed beeld geven van de vereiste civiel-militaire samenwerking op alle niveaus. Deze operaties vallen binnen het kader van militaire mobiliteit, die daarna aan bod komt. Tot slot wordt een overzicht gegeven van de verschillende militaire operaties in Nederland en de mogelijke civiele ondersteuning daarbij.

Ontwikkeling van de civiel-militaire samenwerking

Na het einde van de Koude Oorlog verschoof de hoofdinspanning van de Nederlandse krijgsmacht van de verdediging van het Nederlandse grondgebied naar bijdragen aan het bevorderen van de internationale rechtsorde en stabiliteit. In die periode veranderde ook de rol van de krijgsmacht binnen Nederland en de wijze waarop de samenleving een bijdrage leverde aan de inspanningen van de krijgsmacht. Door de veranderingen in het civiele crisislandschap en het opkomen van andere type crises, zoals terrorisme, was het ondenkbaar dat Defensie niet zou bijspringen als dat nodig zou zijn. Daarnaast was het vanuit politiek en maatschappelijk oogpunt zinvol om als krijgsmacht zichtbaar te blijven binnen Nederland. Zo ontwikkelde de civiel-militaire samenwerking binnen Nederland zich tot een stelsel waar Defensie bijstand verleende aan civiele overheden als zij te weinig capaciteit hadden om hun primaire taken te vervullen, voornamelijk bij rampen en crises.

Waar in de jaren negentig van de vorige eeuw de ondersteuning van Defensie aan civiele autoriteiten nog als een neventaak werd beschouwd, wordt in 2000 gesproken over de derde hoofdtaak van de krijgsmacht. Door de herstructurering van Defensie en veelvuldige inzet in het buitenland ontstond begin deze eeuw de noodzaak om de afspraken tussen Defensie en de hulpverleningsdiensten te herzien. Ook de nieuwe dreigingen in die tijd, zoals de aanslagen van 11 september 2001 (VS) en 11 maart 2004 (Madrid) gaven hier aanleiding toe. Met het ondertekenen van het convenant Civiel-Militaire Bestuursafspraken (CMBA) in 2005 veranderde de invulling van de derde hoofdtaak van Defensie van het fungeren als vangnet bij tekortschietende civiele capaciteiten naar het optreden als structurele veiligheidspartner.

Om de samenwerking verder te structureren en verdiepen zijn in 2006 de Bestuursafspraken Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) en in 2013 de Versterking Civiel-Militaire Samenwerking (VCMS) vastgesteld. Enerzijds zorgde de ontwikkeling van de rol van Defensie in het nationaal domein van ‘vangnet’ naar structureel ‘veiligheidspartnerschap’ vooral voor verbinding met de samenleving.[1] Anderzijds was een grotere rol in de ondersteuning aan civiele overheden bij crises vooral mogelijk omdat een gedeelte van het militair potentieel altijd in Nederland aanwezig is. In de loop der jaren is deze civiel-militaire samenwerking eenzijdig gericht geweest op het leveren van militaire bijstand (MB) bij rampen en crises en militaire steunverlening in het openbaar belang (MSOB). Capaciteiten die Defensie kan leveren bij dergelijke inzetten worden beschreven in de Catalogus Nationale Operaties, beheerd door de sectie Nationale Operaties van de Defensiestaf. Deze catalogus heeft zich bijna ontwikkeld tot een Wehkampgids waar civiele instanties uit kunnen bestellen als de nood hoog is.

Catalogus Nationale Operaties, de ‘Wehkampgids’ waaruit civiele instanties militaire bijstand kunnen bestellen. Foto Ministerie van Defensie

Nu de dreiging van een grootschalig militair conflict in Europa weer terug is, moet de krijgsmacht een organisatie bouwen die in staat is de verdediging van het Nederlands grondgebied effectief uit te voeren. Deze nieuwe context zorgt ook voor een verandering in de civiel-militaire samenwerking. Al in de Kamerbrief van 26 juni 2020 over civiel-militaire samenwerking wordt melding gemaakt van ontwikkelingen die leiden tot de noodzaak van civiele ondersteuning aan militair optreden: ‘Dreigingen hebben in toenemende mate een hybride karakter. Dat leidt tot complexe vraagstukken die alle belangen van de nationale veiligheid kunnen aantasten. Meer dan ooit zijn partijen op elkaar aangewezen en is onderlinge steun nodig om deze complexe risico’s en dreigingen het hoofd te bieden. Dat betekent ook dat civiele partijen desgewenst Defensie en onze bondgenoten ondersteunen.’[2] De civiel-militaire samenwerking ontwikkelt zich van een eenzijdige ondersteuningsrol van de krijgsmacht aan civiel naar een wederzijdse ondersteuning bij alle typen rampen en crises.

Civiele en militaire verdediging

Om samenhang aan te brengen in de veelheid van activiteiten die ondernomen worden in geval van een oorlog of oorlogsdreiging, kan onderstaand framework gebruikt worden. Dit framework is gebaseerd op het Duitse model, waarbij de civiele verdediging wordt gevormd volgens de definitie uit de jaren negentig van de vorige eeuw.[3]

Figuur 1 Samenhang tussen civiele en militaire verdediging

Onze nationale verdediging is te verdelen in civiele verdediging en militaire verdediging. Militaire verdediging bestaat uit de territoriale beveiliging van Nederland; het reinforcement and sustainment network (de instandhouding van de militaire capaciteiten die zowel buiten als in Nederland optreden); en collectieve verdediging, het verdedigen van ons eigen en bondgenootschappelijk grondgebied in bondgenootschappelijk verband. De onderdelen van civiele verdediging zijn voortzetting van het bestuur; rampenbestrijding en crisisbeheersing; instandhouding van het maatschappelijke leven; en ondersteuning aan de krijgsmacht.

Dit artikel gaat met name op in dat laatste punt, de civiele ondersteuning aan de krijgsmacht. De volgende paragraaf geeft met een beschrijving van Host Nation Support (HNS)-operaties een beeld van de wijze waarop civiele partijen een militaire operatie ondersteunen.

Host Nation Support-operaties

Host Nation Support wordt gedefinieerd als civiele en militaire hulp die wordt verleend bij vrede, crisis en conflict door een Host Nation (HN) aan geallieerde strijdkrachten en organisaties die zich bevinden op, opereren in of die door het grondgebied van de HN reizen. De basis voor HNS is vastgelegd in NAVO-overeenkomsten en bilaterale afspraken met NAVO-partnerlanden. De doctrine is beschreven in de Allied Joint Doctrine for Host Nation Support (AJP-4.3, april 2021).

In oktober en november 2024 vond wederom een grote verplaatsing plaats van Amerikaanse voertuigen en containers door Nederland. Dit keer werd het materieel aangevoerd via twee havens: Vlissingen en Eemshaven. Vanuit Vlissingen werd het materieel verder Europa in vervoerd per spoor en over de weg op diepladers. Vanuit de Eemshaven vertrok het materieel ook over spoor en op diepladers, maar ook ging een gedeelte van de voertuigen in militaire colonnes op weg naar Duitsland. In totaal zijn er zo’n 2000 pantservoertuigen, wielvoertuigen en containers verplaatst.

Een HNS-operatie start met de aanvraag van een land, de zogenaamde Sending Nation (SN), aan het gastland, de HN. De SN dient hiertoe een Letter of Intent (LOI) in bij het Single Point of contact HNS (SNPOC) van de HN. Binnen Nederland worden alle militaire aanvragen voor HNS afgehandeld door de SNPOC HNS bij de Directie Operaties (DOPS) van de Defensiestaf. De DOPS start een interdepartementale planning op met zowel de relevante departementen, zoals het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), als de Defensieonderdelen (DO’en). Deze eerste planningsgroep richt zich op de analyse of Nederland de gevraagde ondersteuning kan leveren en vanuit welke haven of luchthaven dit mogelijk is.

Host Nation Support in de haven van Vlissingen, oktober 2024. Foto MCD

Na een positief besluit van de Commandant der Strijdkrachten (CDS) dat Nederland deze steun levert, start de planning van de operatie. Vaak vindt deze planning parallel plaats. Dus terwijl op departementaal niveau gesproken wordt over de mogelijkheden om een HNS-verzoek te ondersteunen, starten de DO’en al met de detailplanning van een dergelijke operatie. Uiteraard verschillen de benodigde capaciteiten per operatie, maar vaak vergt een HNS-operatie samenwerking tussen verschillende krijgsmachtonderdelen. Zo levert de marine capaciteiten voor de beveiliging van het watergedeelte van de haven en verzorgt de luchtmacht alle luchtoperaties, zowel in de haven als op de vliegvelden, en levert explosievendetectiehonden. De landmacht is onder andere verantwoordelijk voor de beveiliging van het terrein en indien nodig het transport en voert de beveiliging uit tegen drones. De marechaussee voert haar politietaak uit en stemt de operatie af met de Nationale Politie. Het Defensie Ondersteuningscommando (DOSCO) is verantwoordelijk voor huisvesting en verzorging van de militairen, het National Movement Coordination Centre (NMCC) ondersteunt alle wegverplaatsingen en het Commando Materieel en IT (COMMIT) levert brandstof, munitie en IT-ondersteuning.

Om deze gezamenlijke inzet te coördineren wordt voor de uitvoering een taskforce samengesteld. De commandant en de staf van het Territoriaal Operatiecentrum van de landmacht vormen hiervan de kern. Afhankelijk van de locaties en opdrachten wordt de taskforce verder opgebouwd uit eenheden van de verschillende DO’en (zie Figuur 2). Een HNS-operatie kan niet plaatsvinden zonder civiele ondersteuning. De taskforcestaf plant de hele inzet niet alleen met alle militaire eenheden die aan de operatie zijn toegevoegd, maar ook met de relevante civiele partijen.

Figuur 2 Taakorganisatie voor HNS-operatie Atlantic Resolve, oktober-november 2024

Civiele partners worden dan ook nauw betrokken in de voorbereiding en uitvoering van dergelijke operaties. In de haven wordt overleg gevoerd met het havenbedrijf en een civiel stuwadoorsbedrijf ondersteunt het laden en lossen van het schip. Het verplaatsen van het materieel verder naar het oosten van Europa, de zogenaamde Onward Movement, kan over alle modaliteiten plaatsvinden, dus weg, spoor, lucht of (binnen)water. Afhankelijk van de eenheid die verplaatst moet worden zijn andere capaciteiten nodig. Wiel- of rupsvoertuigen worden verplaatst over de weg of het spoor, maar helikopters kunnen zelfstandig vliegen. Containers worden verplaatst over het spoor en de weg, maar ook via de binnenvaart. Voor op- en overslag sluit Defensie contracten af met civiele reders en de Sending Nation huurt civiele vervoersbedrijven in voor het transport. Bij spoorvervoer coördineert Defensie met ProRail en wanneer nodig wordt een Liaison Officer (LSO) uitgebracht bij het Operationeel Controle Centrum Rail (OCCR) in Utrecht tijdens de treintransporten. Grote militaire colonnes stemt Defensie af met het Verkeerscentrum Nederland (VCNL) van Rijkswaterstaat.

De gemeente en de lokale veiligheidsdiensten van het gebied waarin de haven ligt worden geïnformeerd over de data en omvang van deze transporten en er worden afspraken gemaakt over de wijze van optreden bij calamiteiten. Als er een incident zou plaatsvinden waar een militair transport bij betrokken is, komen de civiele hulpverleningsdiensten in actie. Defensie sluit dan aan bij de civiele crisisteams op lokaal of regionaal niveau vanuit het netwerk dat de Regionaal Militair Commandant met zijn adviseurs heeft in alle veiligheidsregio’s.

Naast een nauwe samenwerking met civiele partners in Nederland vereist een HNS-operatie ook voortdurende afstemming met de SN. De afgelopen jaren waren de meest omvangrijke HNS-operaties verplaatsingen van Amerikaanse eenheden. Voor een dergelijke operatie stemt de taskforce staf af met een vertegenwoordiger van de verplaatsende eenheid, het 21th Theater Sustainment Command (TSC) voor de Reception, Staging en Onward Movement (RSOM) en met het Surface Deployment and Distribution Command (SDDC) voor alle afhandeling in de haven. De details van de wensen van de Amerikanen staan beschreven in een Statement of Requirements (SOR). Zodra de planning gereed is en voordat de operatie plaatsvindt, organiseert de taskforce een Rehearsal of Concept (ROC)-drill. Deze ROC-drill vindt in principe plaats in de haven van de operatie en alle civiele en militaire relevante partijen zijn daarbij aanwezig. De gehele operatie wordt doorgesproken, waarbij niet alleen de complete planning vervolmaakt wordt, maar ook mogelijke knelpunten worden geïdentificeerd en taken en verantwoordelijkheden verder worden afgestemd. Dit resulteert in een synchronisatiematrix, waarin de complete planning van de operatie staat en die weergeeft welke eenheid welke inzet moet doen op welk moment.

Militaire mobiliteit

HNS is een onderdeel van militaire mobiliteit. De lidstaten van de Europese Unie (EU) werken intensief samen binnen de Permanent Structured Cooperation (PESCO) met als doel een versterking van de defensiesamenwerking tussen de lidstaten. Nederland heeft internationaal een leidende positie op het gebied van militaire mobiliteit. Zijn logistieke expertise, zowel civiel als militair, en het belang van Nederland als militair doorvoerland voor bondgenoten waaronder de Verenigde Staten, leidden ertoe dat Nederland dit onderwerp binnen zowel de EU als de NAVO op de agenda heeft geplaatst in 2018. In EU-verband heeft dit tevens geleid tot het oprichten van het PESCO-project Militaire Mobiliteit waar Nederland het voorzitterschap voor levert. Dit project ondersteunt de inzet van de lidstaten om grensoverschrijdende militaire transportprocedures te vereenvoudigen en te standaardiseren. Het heeft tot doel het ongehinderd verkeer van militair personeel en militaire goederen binnen de grenzen van de EU mogelijk te maken. Naast de PESCO-leden nemen ook de Verenigde Staten, Canada, Groot-Brittannië en Noorwegen deel aan dit project.

Een van de resultaten van dit project is dat alle landen een Nationaal Plan Military Mobility opstellen. Nederland heeft als eerste land dit plan vastgesteld, in 2021. Hierin staat op hoofdlijnen beschreven hoe Nederland militaire mobiliteit inricht, waarbij in het land drie multimodale corridors gedefinieerd zijn.

Militair transport. Foto MCD

In januari 2024 tekenden de bewindspersonen van Nederland, Duitsland en Polen een intentieverklaring voor een corridor waardoor militaire eenheden zich makkelijker kunnen verplaatsen door deze drie landen. Hierbij is een inventarisatie uitgevoerd welke zaken verbeterd kunnen worden, zoals het harmoniseren van wet- en regelgeving, processen en procedures om ze beter op elkaar af te stemmen en zoveel mogelijk te simplificeren. Een concreet voorbeeld van een aanpassing naar aanleiding van deze harmonisering is dat per 1 januari 2025 de blauwe en groene vlag op de voertuigen in een militaire colonne in Nederland niet meer rechts-, maar linksvoor gevoerd worden conform de NAVO-doctrine.

Binnen de NAVO is het Joint Support and Enabling Command (JSEC) verantwoordelijk voor het coördineren en synchroniseren van de voorbereiding en uitvoering van Enablement, Reinforcement by Forces en Sustainment. Vanuit die verantwoordelijkheid organiseerde het JSEC afgelopen september een zogenaamde corridortest. Tientallen Duitse voertuigen reden in militair konvooi van Vlissingen naar Polen. Tijdens de verplaatsing werden wet- en regelgeving, procedures en faciliteiten getest. De Duitse, Nederlandse en Poolse krijgsmachten testten met deze verplaatsing of de militaire mobiliteit via Nederland naar Polen voldoende op orde is. Op basis van de lessen en best practices van de test kunnen verbeteringen worden doorgevoerd om militaire eenheden en materieel makkelijker en sneller te verplaatsen.

Civiele ondersteuning bij nationale inzet

In de Joint Doctrine Publicatie Nationale Inzet (JDPNI) staat Nationale Inzet beschreven als inzet van de krijgsmacht ten behoeve van haar drie hoofdtaken binnen het Koninkrijk der Nederlanden.[4] Daarbij wordt onderscheid gemaakt in het uitvoeren van Militaire Bijstand en Steunverlening, Host Nation Support en Territoriale Veiligheid. De JDPNI spreekt niet over Home Base Support.

Figuur 3 Samenhang hoofdtaken krijgsmacht en nationale inzet (bron: JDPNI)

Als we dit laatstgenoemde optreden ook beschouwen, kunnen we binnen het Nederlands grondgebied vier soorten militair optreden onderscheiden:

• Militaire Bijstand en Steunverlening (MB/MS): leveren van militaire bijstand aan civiele overheden in geval van een ramp of een crisis.
• Host Nation Support (HNS): leveren van steun als gastland aan eenheden en organisaties van een ander land die opereren op of vanuit het grondgebied van Nederland of daar doorheen reizen.
• Home Base Support (HBS): leveren van ondersteuning aan eigen troepen die optreden in of buiten Nederland.
• Territoriale Veiligheid (TV): dit is een term uit de Veiligheidsstrategie van het Koninkrijk der Nederlanden, met daarin de definitie ‘Het ongestoord functioneren van het Koninkrijk der Nederlanden en haar EU en NAVO bondgenoten als onafhankelijke staten in brede zin, dan wel de territoriale veiligheid in enge zin.’ [5] Het waarborgen van de territoriale veiligheid is daarmee niet een rol voor Defensie alleen. In de Koude Oorlog werd gesproken over territoriale beveiliging (TB); dat richt zich tegen een bedreiging van het Nederlandse grondgebied en de zich aldaar bevindende objecten, die van essentieel belang zijn voor de instandhouding van het oorlogspotentieel. Soms wordt in plaats van territoriale veiligheid of beveiliging de term territoriale verdediging gebruikt. Daaronder verstaat de krijgsmacht de verdediging in bondgenootschappelijk verband aan de oostflank van Europa (forward defence). Daarom hanteert dit artikel de term territoriale beveiliging.

In het geval van oplopende dreiging voor een militair conflict verplaatsen militaire eenheden zich naar hun inzetgebieden aan de oostflank van Europa. Tegelijkertijd wordt in Nederland de beveiliging van militaire objecten en kritieke infrastructuur verhoogd. Aangezien er dan vrijwel geen militaire eenheden zijn die niet aan een operationele inzet gebonden zijn, moet de samenleving zich realiseren dat er bij een crisis of ramp in het civiele domein op dat moment weinig tot geen militaire bijstand geleverd kan worden. Civiele hulpverleningsdiensten moeten dan terugvallen op ondersteuning door andere organisaties, burgerhulpverlening, of ze moeten internationale bijstand aanvragen via het Civil Protection Mechanism van de Europese Unie.[6] Aan de andere kant zal de logistieke ondersteuning van de inzet van Nederlandse en buitenlandse militaire eenheden (HNS en HBS) een enorme civiele ondersteuning vragen. Enerzijds omdat deze logistieke operaties plaatsvinden over civiele infrastructuur die beheerd wordt door civiele overheden of bedrijven. Anderzijds wordt gebruik gemaakt van verschillende logistieke capaciteiten die Defensie zelf niet heeft en ook in de toekomst niet zal hebben.

De NAVO heeft de omvang van de civiele ondersteuning becijferd:[7]

• Ongeveer 90 procent van het militaire transport voor grote militaire operaties wordt verzorgd door civiele middelen die zijn gecharterd of gevorderd van de commerciële sector.
• Ruim 70 procent van de satellietcommunicatie die voor defensiedoeleinden wordt gebruikt, wordt verzorgd door de commerciële sector.
• Ongeveer 95 procent van het trans-Atlantische internetverkeer, inclusief militaire communicatie, gaat via onderzeese glasvezelkabelnetwerken, waarvan de meeste eigendom zijn van en geëxploiteerd worden door entiteiten uit de particuliere sector.
• Gemiddeld is ongeveer 75 procent van de steun van het gastland aan NAVO-operaties afkomstig van lokale commerciële infrastructuur en diensten.

Civiele ondersteuning is noodzakelijk voor militaire operaties. Cartoon Peter Koch

Er lopen momenteel verschillende initiatieven om te komen tot concrete afspraken met civiele overheden en bedrijven voor ondersteuning aan militaire operaties. Zo heeft Defensie een langdurige strategische samenwerking met Verbrugge Terminals in Vlissingen om hun faciliteiten te kunnen gebruiken bij HNS-operaties. Binnenkort start de aanbestedingsprocedure voor het inrichten van het ecosysteem logistiek. Daarmee kunnen civiele transportbedrijven in zowel vredes- als oorlogstijd ondersteuning leveren aan Defensie zonder dat daarvoor iedere keer de totale aanbestedingsprocedure doorlopen moet worden. De genie kent al jaren de samenwerking met civiele bouwbedrijven binnen het concept van Total Force Genie. Het Defensie Ondersteuningscommando bespreekt en beoefent grootschalige opvang van gewonden met het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het Calamiteitenhospitaal en het UMC Utrecht. De hernieuwde civiel-militaire samenwerking is op gang gekomen, maar er moet nog veel werk verzet worden voordat Nederland klaar is voor een conflict.