Gefrustreerde en gerealiseerde ambities

Goede wijn moet rijpen. Dat gold ook voor de Nederlandse militaire inlichtingen- en veiligheidsdiensten, waarvoor als ‘geboortedag’ vaak 25 juni 1914 wordt aangehouden, de datum waarop de derde afdeling van de Generale Staf, GSIII, gestalte kreeg. Het lijkt echter meer gerechtvaardigd om het jaar 1912 als uitgangspunt te nemen, toen een Studiebureau Vreemde Legers in het leven werd geroepen. Wie de 110-jarige geschiedenis van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) en zijn voorgangers overziet, moet echter concluderen dat in het geval van deze militaire diensten het rijpingsproces lang op zich liet wachten. En dat kwam niet door een gebrek aan ambities. In deze bijdrage wil ik in vogelvlucht de geschiedenis van de dienst en zijn voorgangers de revue laten passeren. Daarbij neem ik als uitgangspunt de ambities van de opeenvolgende diensten en de vraag naar de realisering daarvan.

Bob de Graaff*

Oefening met een Raven, een onbemand verkenningssysteem. Dit artikel bespreekt in vogelvlucht de geschiedenis van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en zijn voorgangers. Foto MCD, Eva Klijn

Ambities en aspiraties

Aan ambities heeft het nooit ontbroken. Nadat in 1919 in het neutrale Nederland onder de vleugels van GSIII ook een binnenlandse veiligheidsdienst was geschoven, meende de leider daarvan, generaal-majoor J.W. van Oorschot, dat de taak van zijn dienst ‘wel verre van een begrensd militaire er een was van veel wijdere, het geheele Volk omvattende, strekking’.[1] Toen aan het eind van de Tweede Wereldoorlog en kort daarna planvorming over een of meer Nederlandse militaire inlichtingen- en veiligheidsdiensten plaatsvond, werd de meetlat nog hoger gelegd. Diverse betrokkenen meenden dat, terwijl Nederland militair gezien moeite zou hebben zijn steentje bij te dragen aan nieuwe bondgenootschappelijke verhoudingen, het Nederlandse inlichtingenwerk dit ruim zou kunnen compenseren. Het militaire inlichtingenbedrijf zou Nederland in staat stellen internationaal in een hogere gewichtsklasse mee te doen.[2]

Dat dit nauwelijks lukte, lag ten dele aan het feit dat Nederland drie militaire diensten kreeg, de Landmachtinlichtingendienst (LAMID), de Luchtmachtinlichtingendienst (LUID) en de Marine Inlichtingendienst (MARID), die volstrekt gescheiden optrokken. Nadat de wetgever in 1987 in de eerste Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten had bepaald dat er één Militaire Inlichtingendienst (MID) zou zijn, duurde het maar liefst dertien jaar voordat deze dienst een feit was en deze de veren van de afzonderlijke diensten had afgeschud. De volgende wet, van 2002, bepaalde dat er naast de civiele Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) een Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) zou zijn. De directeur daarvan tussen 2006 en 2011, Pieter Cobelens, streefde deelname van zijn dienst na in, wat hij noemde, de ‘Champions League’ van de westerse inlichtingen- en veiligheidsdiensten.[3]

Naast de internationale aspiraties was er vanaf de Tweede Wereldoorlog ook steeds een behoefte aan gelijkstelling met de civiele dienst, eerst de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) en later de AIVD. In het archief van de MIVD en zijn voorgangers is voortdurend ergernis waarneembaar over de hautaine opstelling van, wat men noemde, de ‘nevendienst’. Lange tijd kwam dit doordat de BVD over bijzondere bevoegdheden beschikte, zoals telefoon tappen, het plaatsen van microfoons en het heimelijk binnendringen van woningen, die de militaire diensten werden onthouden. Op grond daarvan meende de BVD dat de militaire diensten slechts een zeer beperkte contra-inlichtingentaak hadden. Deze mocht zich niet uitstrekken voorbij de hekken van de militaire terreinen. Op grond van het verschil in bevoegdheden meende de Chef Generale Staf G.J. le Fèvre de Montigny in 1960 zelfs dat het onderscheid tussen de BVD en de militaire diensten niet gebaseerd moest zijn op de ‘hekkentheorie’. Voor hem was het verschil simpel: de BVD bediende zich van onfatsoenlijke methoden en de LAMID van fatsoenlijke. Het zal geen verrassing zijn dat zijn voorstel het onderscheid aldus in formele regelgeving vast te leggen strandde.

Eind jaren negentig baseerde het hoofd van de MID, brigadegeneraal J.C.F. (Hans) Knapp, zijn betoog om van de directeur van de dienst een tweesterrengeneraal te maken geheel op de buitenlandse en binnenlandse aspiraties van de dienst. In de omgang met de hoofden van buitenlandse partnerdiensten was de tweede ster volgens hem onmisbaar en op grond van de gelijkwaardigheid die inmiddels tussen de BVD en de MID bestond bovendien gerechtvaardigd. Er waren geen wezenlijke verschillen meer tussen beide diensten qua personeelsomvang en takenpakket en, wanneer de nieuwe wet (van 2002) van kracht zou zijn, evenmin qua bevoegdheden. Het betoog van Knapp werd echter de nek omgedraaid door de directeur-generaal Personeel van Defensie, die meende dat de MID nog steeds niet dezelfde maatschappelijke relevantie had als de BVD.[4]

Hier wreekte zich dat de BVD meer ‘smoel’ had gekregen dan de MID, die bijvoorbeeld pas na Knapp, in 1998, zijn eerste jaarverslag uitbracht, terwijl de BVD dat toen al jaren deed. Bovendien duurde het daarna nog tien jaar voordat een persconferentie het verschijnen van het MI(V)D-jaarverslag begeleidde. Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 nam de politieke en publieke belangstelling voor de MIVD toe. Het aantal bezoeken van nationale gezagsdragers aan de dienst steeg sterk. De vaste Kamercommissie voor Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, die vele jaren uitsluitend een commissie voor de BVD was geweest, begon de diensten als gelijkwaardig te behandelen. Dit gold eveneens voor de in 2002 in het leven geroepen onafhankelijke Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Ook het aanwijzingsbesluit vanaf 2003, waarin de nationale inlichtingen- en vanaf 2015 ook de veiligheidsbehoeften[5] voor beide diensten werden vastgelegd, droeg bij aan de gelijkwaardigheid.

Voor een breder publiek werd de gelijkwaardigheid visueel toen tijdens debatten in de aanloop naar het referendum over de derde Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, van 2017, het hoofd van de MIVD, Onno Eichelsheim, en zijn AIVD-collega Rob Bertholee geregeld zij aan zij optraden. Het voorlopig hoogtepunt van de grotere zichtbaarheid van de dienst was de persconferentie in november 2018, waarop Eichelsheim uit de doeken deed hoe zijn dienst een hackoperatie van de Russische militaire inlichtingendienst GROe bij de organisatie voor het verbod op chemische wapens, OPCW, in Den Haag had verijdeld.

Chef Generale Staf G.J. le Fèvre de Montigny ontvangt een Britse generaal. Volgens De Montigny was het verschil tussen de BVD en de LAMID simpel: de eerste gebruikte onfatsoenlijke methoden, de tweede fatsoenlijke. Foto Beeldbank NIMH

Hoewel het tussen de MIVD en de AIVD altijd een beetje Ajax-Feyenoord zal blijven, zoals Cobelens het in 2011 bij zijn afscheid noemde,[6] werken de beide diensten inmiddels op tal van terreinen op voet van gelijkheid samen. Bovendien staat legitimering van hun bestaan in eigen land nauwelijks ter discussie en hebben zij beide een behoorlijk internationaal aanzien.

Financiën

Hoe komt het dat het zo lang heeft geduurd voordat de militaire diensten het aanzien bereikten waarnaar zij steeds streefden? Bovenal was dit een kwestie van financiën. Het in 1912 opgerichte Studiebureau Vreemde Strijdkrachten en zelfs aanvankelijk nog GSIII waren eenmansbedrijfjes. Weliswaar kon GSIII tijdens de Eerste Wereldoorlog uitgroeien tot een personeelsbestand van twee dozijn medewerkers, maar dat was weinig voor een neutraal land dat een van de belangrijkste ‘spionnennesten’ voor de oorlogvoerende landen werd.[7] Het noopte het toenmalige hoofd van GSIII, H.A.C. (Han) Fabius, tot invoering van een systeem dat even goed paste bij het neutraliteitsbeleid van de regering als bij de stand van de financiën. Individuele medewerkers van de dienst onderhielden elk afzonderlijk contact met de in Nederland gestationeerde militaire attachés van de oorlogvoerende landen. Met deze militaire attachés en informeel ook met de leiders van de in Nederland actieve buitenlandse spionagenetwerken werd afgesproken dat deze inlichtingendiensten weliswaar mochten opereren op Nederlands grondgebied, maar dat zij slechts tegen andere landen en niet tegen Nederland zelf mochten spioneren, dat zij zich moesten onthouden van het gebruik van geweld of het op ander wijze overtreden van Nederlandse wetten, en dat zij hun informatie moesten delen met de Nederlandse dienst.[8] Door, in elk geval formeel, alle partijen op dezelfde manier te behandelen werd de neutraliteit gehandhaafd en zat GSIII ook nog eens voor een dubbeltje op de eerste rij.

Toen in 1919 een Centrale Inlichtingendienst werd opgericht, camoufleerde de regering dit onderdeel door deze binnenlandse veiligheidsdienst als GSIIIB onder te brengen bij de generale staf, waarbij GSIIIA belast bleef met inlichtingenvergaring ten aanzien van het buitenland. Juist deze camouflage zat uitbreiding van GSIIIB in de weg, want de regering betaalde de dienst uit het krappe fonds voor geheime uitgaven van het ministerie van Oorlog. Omdat de regering de Centrale Inlichtingendienst alias GSIIIB niet in de publieke schijnwerpers wilde zetten, konden de (geheime) uitgaven ook niet drastisch worden verhoogd, want dit zou de aandacht trekken van het parlement.[9] Gedurende een groot deel van zijn bestaan telde GSIIIB daarom slechts een hoofd en een administratieve kracht, die vanaf 1930 dan nog werden bijgestaan door de pro deo werkende broer van het hoofd van GSIIIB. Toen in de tweede helft van de jaren dertig in zowel Nederland als Indië bij de marine inlichtingenelementen tot stand kwamen, was het personeel daarvan in beide gevallen ook op één hand te tellen.

De opgelegde financiële beperkingen hadden uiteindelijk een desastreuze uitwerking. Het stelsel dat Fabius tijdens de Eerste Wereldoorlog had geïntroduceerd raakte in de jaren dertig in onbalans, doordat Duitsland er niet langer aan meewerkte. GSIII werkte echter door alsof er niks was veranderd. Toen in november 1939 twee Britse inlichtingenofficieren bij Venlo besprekingen voerden met, naar zij veronderstelden, vertegenwoordigers van de Duitse militaire oppositie tegen Hitler, werden zij dan ook begeleid door een officier van GSIIIA, luitenant Dirk Klop. Tegenover de Duitse gesprekpartners had hij zich als Brit voorgedaan. Nadat een Duits SS-commando op 9 november de Britten en Klop over de grens had ontvoerd, troffen de Duitsers op het lichaam van Klop, die bij het incident dodelijk was getroffen, papieren aan waaruit zijn Nederlanderschap bleek. Daarmee was het Nederlandse neutraliteitsbeleid ernstig in diskrediet gebracht. Diensthoofd Van Oorschot moest aftreden. En toen de Duitsers in mei 1940 Nederland binnenvielen, noemden zij het optreden van Klop als een van de neutraliteitsschendingen door de Nederlandse overheid die hun invasie moest legitimeren.[10]

Het Venlo-incident maakte duidelijk dat de Nederlandse regering goed moest nadenken over de vraag wat het land zelf op het gebied van militaire inlichtingen verrichtte en wat het met vertrouwen kon overlaten aan buitenlandse partners. Toen de Nederlandse regering tijdens de bezetting van Nederland en Indië inlichtingenoperaties moest opzetten vanuit respectievelijk Engeland en Australië en Ceylon (Sri Lanka) drong dit inzicht zich nog duidelijker op. Omdat de Nederlandse regering en het Indische gouvernement geen stay-behind-organisaties hadden achtergelaten en het verzet moeite had de weg naar vrij gebied te vinden, waren Nederland en Indië in respectievelijk Europa en Azië, in elk geval aanvankelijk, het gebied waaruit de geallieerden de minste inlichtingen bereikten.[11] Dit veroorzaakte uiteraard irritatie bij de Britten en Amerikanen, die daarom dreigden eigen agenten uit te zenden, wat natuurlijk een affront voor de Nederlandse soevereiniteit en een bedreiging van de nationale belangen zou zijn geweest. Gebrek aan onder meer transport- en communicatiemiddelen maakte de Nederlandse inlichtingenorganisaties bovendien afhankelijk van de Britse en Amerikaanse partners.

Deze les was na de oorlog wel geleerd. De inrichting van het Nederlandse inlichtingenlandschap was echter zodanig dat de militaire diensten weinig ruilmateriaal hadden met buitenlandse diensten. Buitenlandse agentenoperaties waren over het algemeen voorbehouden aan de civiele Buitenlandse Inlichtingendienst (BID), in 1972 omgedoopt in Inlichtingendienst Buitenland (IDB). In hoofdzaak hadden de Nederlandse diensten slechts op het terrein van verbindingsinlichtingen, door informatie van de militaire attachés in Belgrado en Warschau (de enige twee Nederlandse posten achter het IJzeren Gordijn), en door onderzeebootpatrouilles[12] zelf verworven materiaal dat interessant was voor de partners.

Inlichtingenpersoneel van de luchtmacht bekijkt foto’s. Verschillende onderzoekscommissies benadrukten de noodzaak voor voldoende eigen capaciteit bij de militaire inlichtingendienst. Foto Beeldbank NIMH

Dit veranderde na de opheffing van de IDB begin jaren negentig. Vanaf dat moment ging de MID en later de MIVD interessante inlichtingenoperaties met menselijke bronnen uitvoeren, die de dienst in de contacten met buitenlandse zusterdiensten prestige bezorgden. Belangrijk was ook de conclusie waartoe kort na elkaar twee commissies kwamen die benadrukten dat de MIVD voldoende eigen capaciteit moest hebben om zelfstandige verwerving en analyse van inlichtingen mogelijk te blijven maken. Dat was allereerst de commissie-Dessens, die in 2005 en 2006 onderzoek deed naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van de inlichtingen- en veiligheidscapaciteit bij Defensie, en daarna in 2010 de commissie-Davids, die de besluitvorming op weg naar de Irakoorlog van 2003 onderzocht.[13] Daarmee werd een stevige bodem gelegd onder een inmiddels aanzienlijk uitgebreide personeelscapaciteit. Dit fundament werd nog versterkt door het stelsel dat de MIVD in 2012 zelf ontwikkelde en dat bekendheid kreeg als Wegen en Prioriteren. Het was bedoeld om de afnemers van de producten van de dienst ervan te doordringen welke kosten gemoeid waren met een bepaalde vraag.

Regeringsdienst of bevelhebbersdienst?

Realisering van een bepaald ambitieniveau was lange tijd ook moeilijk doordat de militaire inlichtingen- en veiligheidsdiensten geregeld in een spagaat hebben gestaan ten aanzien van de vraag waartoe zij op aarde waren. Tot 1940 was GSIII gedeeltelijk een bevelhebbersdienst. Dit gold in het bijzonder voor GSIIIA, dat informatie moest verzamelen over de slagordes en intenties van buitenlandse legers. Tegelijk was GSIIIB vooral een regeringsdienst. Hij was in 1919 ingesteld door de regering, omdat deze een herhaling wilde voorkomen van wat er in november 1918 was gebeurd ten tijde van de zogeheten Troelstra-revolutie. Toen rond de wapenstilstand aan het eind van de Eerste Wereldoorlog de tronen in Europa wankelden, meende de leider van de sociaaldemocraten, P.J. Troelstra, dat Nederland ook wel een revolutie kon gebruiken. Veel kwam daar niet van, maar enkele gezagsdragers waren zodanig geïmponeerd geweest dat zij, bij wijze van spreken, reeds met de pootjes omhoog op de rug waren gaan liggen. De Centrale Inlichtingendienst/GSIIIB had daarom expliciet tot taak eventuele dreigingen tot hun ware proporties terug te brengen. Het leidde bij deze dienst tot een neiging om dreigingen te minimaliseren en vooral best case scenario’s te schetsen.

Na de Tweede Wereldoorlog meenden de LAMID, LUID en MARID dat zij er primair en vrijwel uitsluitend waren voor de bevelhebbers van de drie respectievelijke krijgsmachtdelen. Omgekeerd hadden de opeenvolgende ministers, eerst van Oorlog en Marine en later van Defensie, decennialang weinig belangstelling voor de militaire diensten. Dit veranderde pas echt in de eerste helft van de jaren tachtig. De vermeende betrokkenheid van de militaire attaché in Suriname, Hans Valk,[14] bij de coup van Bouterse en een aantal contra-inlichtingenincidenten met betrekking tot de Vereniging van Dienstplichtige Militairen (VVDM) en antimilitaristen, legden het gebrek aan politiek sturing toen pijnlijk bloot. Dit droeg bij aan de eis van het parlement bij de besprekingen van het voorstel dat zou uitmonden in de wet van 1987, dat de drie diensten zouden worden samengevoegd tot één Militaire Inlichtingendienst.

Er volgde echter nog meer dan een decennium van strijd tussen de opeenvolgende hoofden van de MID en de centrale organisatie enerzijds en de bevelhebbers en hun vertegenwoordigers bij de centrale organisatie anderzijds. Centraal daarbij stond de vraag voor wie de MID er nu eigenlijk moest zijn, het ‘Plein’ of de bevelhebbers, en of de dienst zich moest beperken tot strategische inlichtingen of dat hij ook operationele inlichtingen moest verschaffen. Het leidde eind jaren negentig tot een grote malaise onder het personeel van de MID, dat voortdurend werd geconfronteerd met klachten dat de inlichtingenproductie niet werd gewaardeerd door de afnemers bij de krijgsmacht.

Achtereenvolgende benoemingen van directeuren met een sterke operationele ervaring, zoals Joop van Reijn (1999-2002), Bert Dedden (2002-2006) en Pieter Cobelens (2006-2011), leidden ertoe dat de MI(V)D zich als een strategische dienst met een operationele doelstelling ging zien. Nadat de dienst was overgegaan tot ondersteuning van de uitgezonden eenheden op locatie kwam zelfs tactische inlichtingenondersteuning soms op het bordje van de MIVD terecht. Het was ook een uitvloeisel van het feit dat bij crisisbeheersingsoperaties het scherpe onderscheid tussen strategische, operationele en tactische niveaus vaak wegviel. Niettemin bleef er discussie mogelijk over de verhoudingen waarin en de wijze waarop op de verschillende niveaus inlichtingensteun kon worden verleend. Zo verrichtte de MIVD enkele jaren, onder Dedden, de J2-functie van de Commandant der Strijdkrachten, maar werd dit later weer teruggedraaid.

Ook het aanwijzingsbesluit en de geïntegreerde aanwijzing maakten het nog steeds mogelijk dat de MIVD verscheurd zou raken tussen de wensen van de regering en die van de militaire afnemers. Dit was bijvoorbeeld in de jaren negentig het lot geweest van het Technisch Informatie- en Verwerkingscentrum, voorheen MARID VI of Wiskundig Centrum (WKC), dat interceptie verrichtte voor zowel de regering als de marine. Bijna had de Admiraliteitsraad het centrum opgeheven, omdat het nut ervan voor het eigen krijgsmachtdeel onvoldoende duidelijk was en men in dat geval liever een fregat had.[15]

Problematisch was ook dat de inlichtingenketen, dat wil zeggen de relatie van de MIVD met overige inlichtingenelementen van Defensie, onvoldoende hecht was. De commissie-Dessens constateerde dit al in 2006[16] en dit probleem lijkt nog altijd niet geheel geadresseerd te zijn. Op de achtergrond lijkt de oude controverse tussen de centrale organisatie en de bevelhebbers nog steeds een rol te spelen. Afgezien van, op zich begrijpelijke, belangentegenstellingen, is waarschijnlijk ook een oorzaak dat de centrale organisatie er voortdurend voor is teruggeschrokken om zelf invulling te geven aan een overkoepelende inlichtingenfilosofie.[17] Zij heeft dit altijd overgelaten aan eerst de School Militaire Inlichtingendienst en later aan het Defensie Inlichtingen- en Veiligheidsinstituut (DIVI).

Nieuwe ambities?

Wellicht is het zelf ter hand nemen van de formulering van een inlichtingenfilosofie een ambitie die de MIVD zou moeten koesteren. Daar lijkt ook des te meer behoefte aan te bestaan nu enkele traditionele uitgangspunten van het militaire inlichtingenwerk aan het verschuiven zijn. Waar er tot voor kort een scherpe waterscheiding bestond tussen inlichtingen en beleid, lijkt de MIVD steeds meer op te schuiven naar het schetsen van het handelingsperspectief. En waar de MIVD nog steeds voornamelijk streeft naar het presenteren van objectiveerbare gegevens in de beslotenheid van het regeringsberaad, zijn de Britse en Amerikaanse partners er in het conflict rond Oekraïne toe overgegaan gegevens over het verloop van de oorlog en intenties van het Russische bewind dagelijks uit te venten.[18]

De MIVD heeft de afgelopen twee decennia laten zien actief en tijdig koerswijzigingen in de eigen werkwijze te kunnen doorzetten, bijvoorbeeld met offensieve operaties met menselijke bronnen of op het cyberterrein. Foto MCD, Eva Klijn

Het verleden heeft bewezen dat de opeenvolgende militaire inlichtingendiensten zichzelf onder zich wijzigende omstandigheden steeds opnieuw moesten uitvinden. Te lang in een bepaalde modus stilstaan droeg risico’s met zich mee. Tegelijk heeft de MIVD de afgelopen twee decennia laten zien actief en tijdig koerswijzigingen in de eigen werkwijze te kunnen doorzetten, bijvoorbeeld met offensieve operaties met menselijke bronnen of op het cyberterrein. Dat veel ambities uit het verleden inmiddels zijn gerealiseerd, mag echter geen reden zijn op de lauweren te gaan rusten. Het tempo waarin de wijzigingen in de taakomgeving zich voltrekken lijkt namelijk te versnellen. Aanvankelijk voltrokken de veranderingen zich in een laag tempo. Na bijna dertig jaar neutraliteitsbeleid volgde veertig jaar bondgenootschappelijke samenwerking tijdens de Koude Oorlog. Maar daarna volgden de veranderingen elkaar snel op, van ondersteuning ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties tussen ruwweg 1990 en 2010 naar terrorismebestrijding vanaf 2001, naar cyberactiviteiten in het tweede decennium van de 21e eeuw, met recent weer een verschuiving richting het interstatelijk en misschien zelfs het grootschalig conflict. Bovendien verdringt het ene dreigingsaspect niet langer het andere, maar bestaan verschillende aspecten naast elkaar. Tijd dus voor een ambitieuze inlichtingendienst om zich te bezinnen op de toekomst van de eigen werkwijze en het debat daarover te faciliteren.